Pour S. Sur et Jean Combaceau, ce sont des groupements à vocation permanent, essentiellement composés d’Etats, et constitué par eux, dotés d’organes propres et d’une compétence d’attribution.
- Suivant leur composition: les organisations universelles sont susceptibles de comprendre tous les Etats de la communauté internationale (ONU) ; les organisations régionales comprennent uniquement les États d’une même région (UE, AELE).
- Suivant leur fonction : les organisations à compétence générale (ONU) ont des buts généraux (maintien de la paix, développement de relations entre Etats) ; celles à compétence technique spécialisée ont une compétence limitée par leur objet (Organisation Internationale du Travail, OMS,…)
- Suivant leur structure :
- les organisations de coopération (inter-étatiques) ont des organes composés de représentants des Etats, qui prennent à l’unanimité des décisions applicables comme n’importe quel acte international (doit être transposé). Elles ne comportent pas d’organes judiciaires pour régler les différents entre les Etats membres et l’organisation.
- les organisations d’intégration (supra-étatiques) ont des organes composés d’experts indépendants des Etats, qui prennent à la majorité des décisions, directement et immédiatement applicables dans les ordres juridiques des Etats-membres. Il y a toujours un organe judiciaire chargé de régler les différents entre les Etats membres et l’organisation.
Création et composition
Le traité constitutif
L’organisation internationale est créée par un traité multilatéral : c’est un sujet dérivé du droit international, qui ne doit son existence qu’aux sujets primaires (Etats). Son statut juridique est particulier.
Le traité constitutif comme une convention ordinaire
Il s’agit d’un accord de volonté entre Etats. Son élaboration suppose l’utilisation de procédures prévues par la Conventions de Vienne de 1969 (traités entre Etats), et celle de 1986 (traités entre organisations internationales ou entre les Etats et une organisation).
Le traité peut être élaboré lors d’une convention internationale, ou au sein d’une organisation internationale existante, qui adopte une résolution unilatérale à laquelle est jointe le texte du traité, ce texte étant alors soumis à la signature et à la ratification des Etats membres de l’organisation. Il est soumis aux règles de validité et d’extinction des traités, et à celles de succession des traités dans le temps.
Le traité constitutif comme une constitution
Le traité contient les grandes lignes du fonctionnement et de la structure de l’organisation, notamment la description des organes, des règles qui régissent leurs activités, les catégories de règles et d’actes qu’ils peuvent prendre, leurs compétences et pouvoirs, et les règles relatives aux relations avec les tiers.
La hiérarchie entre ce texte et les organes implique un aménagement des règles ordinaires du droit des traités :
- le traité prévoit toujours sa primauté par rapport aux accords passés par l’organisation, et par rapport aux actes unilatéraux pris par les organes de l’organisation (droit originaire / droit dérivé)
- les réserves au traité sont interdites.
- la révision du traité constitutionnel se fait à la majorité qualifiée des Etats membres, le texte révisé s’imposant à ceux qui ont voté contre. Pour un traité ordinaire, il faut souvent l’unanimité.
Le statut juridique des États membres
Acquisition et perte de la qualité d’État membre
Acquisition de la qualité d’État membre
Les membres originaires ont adopté le traité constitutif et sont donc membres de droit de l’organisation
Les membres admis doivent remplir des conditions pour rentrer dans une organisation déjà constituée. Leur admission dépend de la décision des Etats-membres. La procédure est toujours fixée dans les clauses finales :
- des conditions formelles de procédure : il suffi ainsi de faire partie d’un organisation de la famille des Nations Unies pour pouvoir intégrer les autres. S’il n’y a que des conditions formelles, il suffit de déposer l’instrument d’admission et de ratifier le traité constitutif.
- des conditions de fond peuvent être ajoutées (plus rares). L’article 4 §2 de la Charte des Nations Unies impose d’être un État pacifique, acceptant les obligations de la Charte et capable de les remplir. L’art.3 du statut du Conseil de l’Europe exige que l’Etat reconnaisse la prééminence du droit, des droits de l’Homme, et des libertés fondamentales. L’admission au sein de l’Union Européenne suppose la négociation d’un traité.
Le retrait des États-membres
En vertu du principe de liberté souveraine des Etats, il est toujours possible de se retirer d’une organisation, mais le retrait devra respecter le droit des traités, car il y a alors dénonciation du traité constitutionnel (art. 56 de la Convention de Vienne de 1969) : le retrait doit être explicitement prévu par le traité, ou être conforme à l’intention des parties ou à l’objet du contrat.
Le traité de Rome (1957) prévoit qu’il a été conclu pour une durée illimitée, ce qui est interprété comme interdisant le retrait des Etats-membres. La Charte des Nations Unies est muette, mais en fait, le retrait est implicitement prévu, même si on assiste plutôt à une politique de la chaise vide ou à des retraits temporaires. L’exemple le plus connu est la sortie des USA de l’OIT en 1977 et de l’UNESCO en 1984.
Le retrait est un acte unilatéral d’un Etat membre ; l’expulsion (rare) est un acte unilatéral pris par une organisation pour sanctionner un Etat-membre qui aurait gravement méconnu ses obligations.
Droits et obligations
Les droits
- Le droit de vote : il peut y avoir un système de pondération des voix en fonction de l’importance des Etats. C’est notamment le cas dans les organisations internationales économiques (FMI,…). La technique de l’unanimité, beaucoup utilisée au temps de la SDN, a été remplacée par celle de la majorité, au besoin qualifiée, aujourd’hui détrônée par le système du consensus (adoption sans vote)
- Le droit de participer aux délibérations des divers organes de l’organisation : il est ouvert à des organisations non étatiques (OLP,…)
- Le droit de faire partie de certains organes : la rotation des membres. Neuf des membres du CSONU sont ainsi désignés par alternance tous les deux ans.
Les obligations
Il s’agit des obligations de respecter les objectifs de l’organisation, de participer à leur réalisation, de fournir des moyens matériels et techniques à l’organisation, et de participer au budget de l’organisation. Un avis de la CIJ du 20/7/1962 (affaire « certaines dépenses des Nations-Unies ») précise que les dépenses extraordinaires entrent dans le budget normal de l’organisation, et que les Etats doivent y participer.
Les caractéristiques juridiques
La personnalité juridique
Signification de la personnalité juridique
Une organisation internationale est un groupement d’Etats qui a une vie propre.
L’élément objectif : leur existence corporative.
L’organisation forme un corps distinct de ses éléments. On retrouve 2 grands principes appliqués aux Etats :
- l’imputabilité à l’organisation du comportement de ses organes et agents. L’organisation agit par le biais des actes de ses représentants, et sa responsabilité est engagée par tout fait délictueux de ses agents. Les actes sont considérés comme unilatéraux, car ils sont imputés à la seule organisation. Les accords passés par les organes sont ceux de l’organisation elle-même, et ne sont imputables qu’à celle-ci.
- la continuité de l’organisation dans le temps : elle continue indépendamment des éléments pouvant influer sur sa structure ou sa composition. Lors du passage de la SDN à l’ONU, on a estimé que la SDN avait pris fin ; la CIJ considère n’être que le prolongement de la CPJI (substitution et non pas succession).
L’élément subjectif
L’organisation est titulaire de droits et d’obligations, car elle est sujet de droit international. Beaucoup de conventions internationales consacrent ce caractère de sujet de droit international, car elles ont directement pour objet de conférer des droits et obligations à ces organisations.
Personnalité interne et internationale
Personnalité interne
Les organisations devant se constituer sur le territoire d’un Etat membre, elles sont amenées à y acquérir des biens meubles et immeubles, et doivent donc disposer de la capacité interne. Elles passent souvent un accord de siège avec l’Etat dans lequel est reconnue l’existence de cette personnalité interne. Cette personnalité interne s’impose à tous les Etats-membres.
Le contenu de cette personnalité interne varie suivant les organisations, même si elle est toujours fonctionnelle (limitée à l’accomplissement des fonctions de l’organisation).
Personnalité internationale
L’existence de cette personnalité n’est pas inscrite dans les textes, car les Etats ne voulaient pas perdre leur monopole sur ce point. La CIJ a reconnu l’existence de la personnalité juridique internationale des organisations internationales dans un avis du 11/4/1949 (affaire « réparation des dommages subis aux services des Nations-Unies »), mais elle n’est que fonctionnelle alors que celle des Etats est pleine et entière. Il faut donc examiner la structure et le fondement de l’organisation pour savoir si elle a une personnalité juridique : le critère général est celui de l’indépendance de l’organisation par rapport aux Etats-membres. Aujourd’hui, la personnalité juridique est présumée reconnue à toute organisation.
Son contenu est aussi fonctionnel : il est soumis au principe de spécialité. L’organisation a des compétences spécialisées, et ne pourra donc exercer cette personnalité juridique que dans ce cadre. La limitation de la personnalité juridique est généralement inscrite dans le traité constitutionnel.
L’inopposabilité de la personnalité juridique internationale des organisations internationales
La personnalité juridique de l’organisation s’impose aux Etats-membres, mais reste inopposable aux Etats tiers à l’organisation. Il s’agit donc d’une inopposabilité relative.
L’avis de la CIJ du 11/4/1949 a introduit une nuance pour les organisations internationales universelles à compétence générale : elles regroupent un nombre tellement grand d’Etats que leur personnalité juridique s’impose à l’ensemble de la communauté internationale. De plus, si un Etat non membre prend un acte juridique de reconnaissance de la personnalité juridique de l’organisation, il est lié par cet acte.
La capacité internationale
Le droit de créer des actes juridiques dans leur domaine de compétence
Leur compétence est limitée à leur domaine fonctionnel. Elles peuvent faire des traités internationaux et des actes unilatéraux : résolutions (obligatoires) ou recommandations (dénuées de force obligatoire).
La capacité délictuelle
L’organisation peut se voir imputer le comportement de ses agents, de sorte que sa responsabilité soit engagée au niveau international. C’est de plus en plus le cas avec les opérations de maintien de la paix.
La capacité procéssuelle
Le pouvoir de réclamation des organisations internationales est déduit de leur personnalité juridique dans l’avis du 11/4/1949. Les dommages propres (directement causés à son patrimoine) leur donnent un intérêt direct à introduire cette réclamation internationale ; les dommages indirects (causés à l’un des agents de l’organisation) leur ouvrent la possibilité d’introduire une action en réclamation en parallèle à la réclamation de l’Etat dont l’agent est national. Cela aboutit à une médiation négociée entre l’organisation internationale et l’Etat auteur de l’action reprochée.
Les organisations internationales n’ont pas le pouvoir d’intenter une action contentieuse devant les institutions judiciaires, mais ont la faculté de saisir la CIJ dans l’exercice de sa fonction consultative.
Le droit de légation passive et active
La légation passive est la possibilité pour les Etats-membres d’établir des missions permanentes auprès des organisations internationales.
La légation active permet à l’organisation d’établir des missions diplomatiques sur le territoire d’Etats membres ou d’Etats tiers
Les compétences des organisations internationales
Des compétences spécialisées
Le principe de spécialité qui s’applique aux organisations internationales implique que leurs compétences ne sont justifiées que par des objectifs inscrits dans les textes constitutionnels. Tout empiétement au delà de ce domaine engage la responsabilité de l’organisation internationale.
Des compétences implicites
Cette théorie a été reprise en droit international, car la CPJI et la CIJ ont utilisé cette notion pour l’appliquer aux organisations internationales. A chaque fois, il s’agit d’interpréter le traité constitutionnel afin d’en dégager des compétences « implicites » inhérentes à sa fonction. La CPJI a ainsi élargi le domaine de compétence de l’OIT (avis du 23/7/1926) et de la Commission Européenne du Danube (avis du 8/12/1927). La CIJ a fait de même dans un avis du 11/4/1949 pour l’ONU.
Le contenu des compétences
Compétences normatives
Elles sont relatives à la création de normes juridiques techniques ou financières. Elles sont utilisées pour l’organisation interne de l’organisation internationale, et pour l’accomplissement de sa mission générale. Elles correspondent à deux catégories de normes : les actes unilatéraux et les traités.
- Les traités auxquels les organisations internationales sont parties : ce sont ceux qu’elles ont conclu pour exercer au mieux leurs activités (ratification de l’accord de siège), mais aussi ceux qui sont la transcription directe de leur activité. Les Etats tiers peuvent refuser d’être parties à une convention qui dépasse le domaine d’activité de l’organisation, de mêmes que s’ils ne reconnaissent pas l’organisation.
- Les traités auxquels elles ne sont pas parties (elles ne l’ont ni signé ni ratifié) mais dont elles ont permis l’élaboration. L’ONU permet ainsi l’élaboration des grandes conventions de codification (règles coutumières) ; l’OIT est le centre d’élaboration des conventions internationales du travail. Les organes intermédiaires (Commission du Droit International pour l’ONU ; BIT pour l’OIT) rédigent un avant-projet, soumis au vote de l’ONU ou de l’OIT. Suite aux amendements lors du vote, un nouvel avant-projet est préparé puis soumis au vote de l’organisation. Une fois qu’il est adopté (majorité le plus souvent qualifiée), le texte est ouvert à la signature de tous les Etats-membres.
Compétences opérationnelles
La mise en œuvre de la compétence normative nécessite des moyens variables selon le but de l’organisation : envoi de missions, installation de bureau d’experts, organisation de conférence,…
Les moyens en personnel : elles recrutent elles-mêmes leur personnel, qui ne dépend que d’elles et qui forme les « fonctionnaires internationaux » : ils sont indépendants des Etats (privilèges et immunités).
Avis de la CIJ du 15/12/1989 (affaire Mazilu) : ils doivent bénéficier de toute immunité d’indépendance.
Les moyens en crédit : il s’agit de la contribution normale (en dollars), mais il peut aussi y avoir des crédits exceptionnels (tentes, couvertures,…).
Compétences de contrôle et de vérification
Le contrôle de l’application des normes prises par les organisations : le plus souvent, il a lieu sur rapport, mais peut aussi avoir lieu sur plainte individuelle, lorsqu’un individu d’un Etat membre peut saisir l’organisation. Cela existe à l’OIT pour le droit syndical et à l’ONU pour les droits de l’homme.
Les pouvoirs d’enquête : une commission d’enquête est instituée par l’organisation internationale pour contrôler la bonne application des mesures prises.
Le pouvoir de sanction : en cas de manquement à une obligation par un Etat-membre, l’organisation peut sanctionner cet État. C’est le cas du CSONU et du BIT.
Le contrôle des compétences des organisations internationales
Contrôle de type politique : il existe sous forme de pression de la part des Etats membres à l’égard des organisations. L’ONU est la seule organisation à exercer un contrôle sur d’autres d’organisation, dans le cadre du chapitre 7 de la Charte (sur décision du CSONU) : il s’agit toutefois d’un contrôle conjoncturel.
Un contrôle juridictionnel pourrait être envisagé : une juridiction sera saisie pour contrôler les compétences d’une organisation. Certaines juridictions, des Tribunaux Administratifs, permettent d’exercer le contrôle à l’intérieur des organisations : il en existe 3 ou 4 pour toutes les organisations internationales (celui de l’ONU s’occupe de toutes les organisations de la famille des Nations-Unies). Il n’existe pas de contrôle de l’activité externe des organisations internationales, même si la CIJ tend à évoluer vers un contrôle des résolutions prises par les organes de l’ONU (arrêt du 14/4/1992 dans l’affaire Lockerbie opposant la Libye au Royaume Uni et aux USA).
Conclusion : La place de l’individu dans le Droit International Public
Le DIP a aujourd’hui pour vocation de régir les relations externes et internes des Etats. Mais, on peut se demander si l’individu n’est pas devenu sujet de DIP.
Etre sujet de droit interne entraîne des effets internationaux : les individus, en tant que sujet de droit interne font l’objet par l’Etat de l’exercice de compétence Etatiques (personnelles et territoriales). Cet exercice peut avoir des effets internationaux, notamment la mise en œuvre d’une protection diplomatique ou la soumission de l’individu à une législation nationale tout en se trouvant sur un espace international ou en territoire étranger. Mais cela n’implique pas que l’individu soit un sujet de DIP.
En droit classique, l’individu n’a pas de statut international propre : il représente un objet et non pas un sujet de DIP. Le DIP ne peut donc pas être utilisé pour faire respecter un droit, car si les individus n’ont pas la personnalité internationale, ils n’ont pas la capacité internationale.
Avis consultatif de la CPJI du 3/3/1928 « compétence des tribunaux de Dantzig » : un accord international a été conclu entre la Pologne et la ville libre de Dantzig, concernant le statut professionnel des agents dantzigois employés par l’administration polonaise des chemins de fer. Les agents vont saisir les juges en demandant une application plus correcte des termes de l’accord, et ont donc invoqué devant les juges l’application de la convention internationale. Selon la CPJI, cette convention créait des droits et obligations directement dans le chef des individus qui pouvaient s’en prévaloir, mais il ne s’agit pas d’une règle générale, tout dépendant de l’intention des parties à un accord international. L’interprétation doit être donnée au cas par cas : dans certains cas, les parties ont pu vouloir créer des droits et obligations.
Si le traité crée directement des droits et des obligations dans le chef des individus, il est qualifié d’immédiat ; dans le cas contraire, il est qualifié de médiat et ne touche que les Etats. Cette jurisprudence ne concernait que les accords internationaux, mais elle est aujourd’hui étendue à toutes les normes du DIP, y compris les coutumes et les actes unilatéraux.
Dans certains cas limités et bien précisés, les individus peuvent donc avoir une personnalité internationale limitée, mais ont-ils la capacité internationale?
La capacité normative leur est refusée : ils ne peuvent pas créer de contrat de DIP, de coutumes ni d’actes unilatéraux ; les contrats passés entre deux personnes de nationalité différentes seront soumis au droit international privé.
Les contrats d’entreprise sont conclu entre un individu étranger et un Etat : ils sont en partie régis par le DIP et considérés par certains auteurs comme reflétant des usages internationaux.
La capacité de légation active ou passive auprès des Etats ou des organisations internationales leur est aussi refusée.
L’engagement de la responsabilité des individus pour des faits juridiques internationaux délictueux : la responsabilité civile n’existe pas, le fait délictueux étant rattaché à l’Etat ; en matière pénale, une responsabilité individuelle pénale des individus se développe, et certains pourront être jugés directement quand ils auront commis des crimes internationaux (création de Tribunaux Pénaux Internationaux pour l’ex-Yougoslavie, pour le Rwanda, et création de la Cour Pénale Internationale).
La capacité d’introduire une réclamation internationale : normalement, cette capacité n’existe pas, et la protection diplomatique pallie cette absence. Mais, dans certains cas, on reconnaît cette capacité : droit de saisir directement une juridiction internationale ou un organisme international en portant plainte contre un Etat. Il existe aussi des juridictions en matière de Droits de l’Homme : les Cours de justice américaine et la CEDH ont pour objet de sanctionner les violations des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales.