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Elles ont la charge de pourvoir aux besoins de l’ensemble de la population se situant sur le territoire national. L’administration d’état est donc la première administration générale. Les autres sont des collectivités infra étatiques = les collectivités locales qui administrent dans les limites d’une fraction du territoire national une portion de la population globale en pourvoyant à ceux des besoins de cette partie de la population qui ne sont pas pris en charge par l’état.

L’administration d’état centralisée

· Les autorités administratives de l’état.

* Les différentes autorités administratives de l’état.

Le président de la république et ses services :       – le Secrétariat général de la présidence de la république constitue l’organisme par lequel le président dispose de toutes les informations politiques et administratives qui lui sont utiles. Il se compose de chargés de mission et de conseillers techniques organisés par secteurs, et est dirigé par un secrétaire général.

– le Cabinet de la présidence de la république s’occupe de l’organisation de l’emploi du temps, est chargé du courrier et de la presse. Hors cohabitation, il est chargé de donner les orientations que le président souhaite engager dans les affaires qu’il juge importantes. Il se compose d’une dizaine de personnes nommées directement par le Président.

– l’état major particulier est chargé d’assister et d’informer le président en matière militaire. Il comprend des représentants des 3 armes.

Le Premier Ministre et ses services :     – le secrétariat général du gouvernement prépare et organise le travail gouvernemental et est chargé de la mise en œuvre de la procédure législative. Il est dirigé par un secrétaire général et est composé de chargés de mission.

– le Cabinet civil est dirigé par un chef de Cabinet et est composé de techniciens issus des grands corps, formés par l’ENA.

– le Cabinet militaire est une structure légère de 8 personnes, chargée de conseiller le Premier Ministre sur les mesures à prendre en matière de défense nationale. Ses attributions ont diminué depuis la création du Secrétariat Général de la défense nationale.

Les ministres et leurs services : ils occupent le sommet de la hiérarchie administrative dans la mesure où ils sont les chefs d’un département ministériel : ils ont un pouvoir hiérarchique sur l’ensemble des agents rattachés à leur ministère.

Différentes catégories : les ministres d’état = qualification honorifique sans conséquence sur le plan juridique ; les ministres délégués sont placés auprès d’un ministre pour suivre un secteur particulier de l’activité du gouvernement ; les secrétaires d’état sont placés auprès d’un ministre ou auprès du premier ministre.

Ministre

(Structure politique)                                                              (Structure administrative)

Cabinet                                                                                 Services du ministère

Direction

Sous direction

Bureaux

* Les compétences des autorités administratives centralisées de l’état : 3 catégories distinctes.

å le pouvoir réglementaire :      – les titulaires = le président (art. 13 al.1) signe les ordonnances et décrets délibérés en conseil des ministres. Le CE (arrêt Meyet 10/9/92) a décidé que tous les décrets effectivement délibérés en Conseil des ministres doivent être signés par le président ; le PM (art. 21 al.1) a une compétence de principe pour exercer ce pouvoir = 90% des actes dans la pratique. Le CE (arrêt association culturelle des israélites nord africain de Paris 2/5/73) a décidé que le PM en vertu de ses pouvoirs propres, édicte des mesures de police applicable à tout le territoire ; les ministres (art. 21 al.2) peuvent recevoir par délégation du PM certains de ses pouvoirs = ils n’ont pas de pouvoir réglementaire attribué directement (Jp du CE le confirme). Le législateur a accordé au PM le droit de déléguer aux ministres le pouvoir réglementaire dans un domaine déterminé.

– la nature du pouvoir = le pouvoir réglementaire d’exécution (art. 21) et le pouvoir réglementaire autonome (art. 37). Le conseil constitutionnel a mis à mal la distinction opérée par les articles 34 et 37 dans un arrêt du 2/12/76, par lequel il a décidé que le règlement autonome n’existe pas, car dès qu’il se trouve en présence d’une loi, il doit la respecter.

* le pouvoir de nomination :       – le pouvoir du président : art. 13 = le président nomme aux emplois civils et militaires de l’état = conseillers d’état, ambassadeurs, préfets, recteurs d’académie, officiers généraux, conseillers maîtres à la cour des comptes. Une loi organique du 28/11/58 complète la liste des professions = officiers, prof de l’enseignement supérieur, magistrats, membres du CE et de la cour des comptes.

– le pouvoir du PM : art. 21 = le PM sous réserve des dispositions de l’article 13 nomme aux emplois civils et militaires de l’état.

* les modalités du contreseing : il concrétise l’accord donné par les autorités contresignataires aux mesures décidées et leur engagement à en assurer l’exécution. Le CS des actes du président : art. 19 = ils sont contresignés par le PM et les ministre concernés. Le CS des actes du PM : art. 22 = les actes du PM sont contresignés par les ministres chargés de leur application.

· Les organes consultatifs.

Ils sont très nombreux, d’importance variable, et ont plus ou moins d’attribution.

Le CES fournit au gouvernement et à l’administration centrale des avis sur les projets de loi, d’ordonnances et de règlements en matière économique et sociale. Le CSM collabore avec le président à la nomination des magistrats et joue un rôle disciplinaire à leur égard.

Le plus important, le CE a été institué comme le conseil du gouvernement par la constitution de l’an 8. C’est un organe consultatif et une juridiction administrative.

* Le statut du CE :     – composition = 275 membres ordinaires, dont 200 sont au conseil. Ils sont recruté par concours (ENA) ou au tour extérieur et répartis en 3 catégories : les auditeurs, les maîtres de requête, et les conseillers d’état ; 2 catégories de membres extraordinaires = 12 conseillers d’état en service extraordinaire (des personnalités qualifiées dans les secteurs de l’activité nationale, nommés par décret en conseil des ministres pour 4 ans) et le président du CE (=le PM, mais la présidence effective est assuré par le vice-président).

– organisation = la section du contentieux accomplit l’activité juridictionnelle ; 5 sections administratives (intérieur ; finances ; travaux publics ; sociale ; du rapport et des études) jouent le rôle de conseil du gouvernement. Autres formation : la commission permanente, l’assemblée générale, …

* La fonction consultative du CE :      – les avis : sur les projets de loi et d’ordonnances (art. 39), sur les projets de décrets (art. 37 al.2), sur les questions en matière administrative, ou en vertu de l’art. 88-4 de la constitution. Les avis peuvent être simples (= consultation libre et ne lie pas), obligatoire (consultation forcée mais ne lie pas) ou conforme (consultation forcée et avis lie).

– les études : ordonnance du 31/7/45 = le CE peut de lui même attirer l’attention des pouvoirs publics sur les réformes qui lui paraissent conformes à l’intérêt général. Le plus souvent, elles sont effectuées à la demande d’un ministre.

– le rapport public : art. 3 décret 30/7/63 habilite le CE à élaborer un rapport annuel, remis au gouvernement et publié.

L’administration d’état déconcentrée.

Déconcentration : technique d’organisation visant à confier l’exercice de compétences administratives à certaines autorités qui représentent le pouvoir central à l’échelon local et dont la compétence s’étend aux territoires d’une circonscription qui n’a aucune autonomie sur le plan juridique. Les services déconcentrés sont donc organisés dans le cadre des circonscriptions territoriales que sont le département, la région, la commune et l’arrondissement.

· Les départements.

Ils sont anciens : création de la révolution, et depuis ce sont les circonscriptions administratives de base de l’administration d’état. Les services déconcentrés de base de l’administration centralisée d’état sont basés dans chaque département : ce sont des directions départementales. Les départements sont placés sous l’autorité du préfet.

* Le statut du préfet :  ce sont des fonctionnaires dont l’emploi est à la discrétion du gouvernement, qui a une grande liberté pour les nommer et les révoquer. Le préfet a un statut dérogatoire à celui des autres agents de la fonction publique, caractérisé par la grande liberté du gouvernement dans la gestion du corps préfectoral. Les préfets (» 200) sont choisis, pour les 4/5 au moins parmi les sous préfets et les administrateurs civils hors classes (fonctionnaires recrutés par le concours de l’ENA). Les garanties aux préfets sont inférieures à celles des autres fonctionnaires : les mutations d’un poste à l’autres sont fréquentes et décidées discrétionnairement par le gouvernement. Dérogation à 3 principes en matière de liberté publique : pas de liberté d’opinion (pas de critique du gouvernement), pas de défense de leurs intérêts par des actions syndicales, pas de droit de grève.

Chaque préfet dispose d’un cabinet qui s’occupe des problèmes de police et des affaires politiques, et des services de la préfecture qui l’aident à gérer les affaires administratives.

* Les attributions du préfet :  – la représentation de l’état = rôle très large : il représente l’état dans les cérémonies officielles, dans la vie juridique, il informe le gouvernement des différents problèmes politiques, économiques et sociaux, il veille au respect des lois et des décisions gouvernementales en prenant des mesures d’application. Il représente l’état auprès d’autres personnes morales : quand un texte prévoit une représentation de l’état au sein d’organismes qui bénéficient d’une aide financière de l’état, elle est assurée par le préfet.

– la direction des services déconcentrés des administrations civiles de l’état : le préfet exerce une autorité directe sur les chefs des services déconcentrés = il est informé avant toute nomination, mutation, et formule des propositions dans la notation de ces chefs. Il est l’intermédiaire obligatoire dans toute correspondance entre les administrations centrales et les chefs des services déconcentrés. Il est l’unique ordonnateur secondaire des services extérieurs des administrations civiles de l’état dans le département, et lui seul peut recevoir des délégations de la part des ministres (mais il peut déléguer aux chefs des services déconcentrés).

– les pouvoirs de police du préfet :      – police générale : il prend toutes les mesures nécessaires au maintien de l’ordre public (sécurité, tranquillité et salubrité publique) pour tout le département. Le pouvoir de substitution-action lui permet de se substituer au maire en cas de carence de celui-ci. Il autorise le recours à la force publique dans le département et peut déclencher le plan ORSEC en cas d’accident grave.

– police spéciale : il est chargé de la police des gares et aérodromes, de la police de la chasse et de la pêche, de la police des étrangers, …

– le contrôle administratif sur certaines collectivités locales ou leurs établissements publics : depuis la loi du 2/3/82, ses pouvoirs sont plus limités. Le déféré préfectoral concerne les actes soumis à transmission ; le préfet exerce ce pouvoir dans un délai de 2 mois à partir de la date à laquelle les actes lui sont parvenus ou ont été portés à sa connaissance ; le préfet demande le sursis à exécution de la mesure concernée à la seule condition qu’il y ait une raison sérieuse d’annulation (pas besoin d’un préjudice difficilement réparable comme en droit commun des sursis à exécution) et le juge est obligé de le prononcer (différent du droit commun). Le sursis d’extrême urgence : il concerne les actes qui peuvent menacer les libertés publiques = le magistrat doit statuer dans les 48H. Des textes ont renforcé la déconcentration au profit du département : 600 procédures ont été transférées des ministères aux préfets.

· Les régions.

Elles ont été créées à la fin des années 50 pour satisfaire aux exigences de bonne mise en œuvre de la planification dans un cadre géographique plus étendu. Au début, les 25 régions étaient exclusivement destinées à servir de cadre à l’administration d’état, mais la loi du 5/7/72 leur a conféré un statut de collectivité locale.

* Un échelon spécifique de l’administration d’état : il n’est pas de même nature que l’échelon départemental et il ne s’y superpose pas de façon hiérarchique. Cette circonscription a des pouvoirs spécifiques : on y met en œuvre la politique nationale et communautaire en matière de développement économique et social et d’aménagement du territoire. La région est la circonscription territoriale de l’animation et de la coordination des politiques de l’état relatives à la culture, l’environnement, la ville et l’espace rural ; et l’échelon territorial de la coordination des activités de toute nature intéressants plusieurs départements de la région.

* Le préfet de région : c’est une autorité administrative spécifique = c’est le préfet du département qui se trouve au chef-lieu de la région. Il a des pouvoirs différents : il représente le PM et les ministres mais il n’est pas dépositaire de l’autorité de l’état et n’a aucun pouvoir de police. Il n’a pas de pouvoir hiérarchique sur le préfet de département, sauf en matière de développement économique et social et d’aménagement du territoire, car il est chargé de préparer par ses propositions la politique gouvernementale dans ces domaines, ainsi que d’en assurer la mise en oeuvre. Il est chargé d’assurer sous l’autorité des ministres la direction des services déconcentrés de l’état dans sa région. La Conférence Administrative Régionale, présidée par le préfet de région et composée des préfets de départements, des directeurs des services déconcentrés régionaux, du secrétaire général de la préfecture du chef lieu de la région et du TPG de la région, assiste le préfet de région.

· La commune.

C’est une collectivité locale et une circonscription locale de l’administration d’état. Le représentant d’état est le maire : il est chargé de la publication des lois et règlements et d’en assurer l’exécution. Il dispose de pouvoirs de police spéciale, est officier d’état civil et est compétent en qualité d’officier de police judiciaire pour constater les infractions et en rechercher les auteurs et les preuves.

· L’arrondissement.

Chaque département est divisé en 3 ou 4 arrondissements : c’est une subdivision du département. Il est pris en charge par le sous-préfet, sauf celui dans lequel se trouve le chef lieu du département. Les sous-préfets sont nommés par décret du président de la république et sont en principe recrutés par le concours de l’ENA. Ils ont, comme les préfets, un statut dérogatoire. Ils bénéficient souvent de délégations de la part des préfets et l’informe de l’état de leurs arrondissements. Ils aident et conseillent les élus locaux.

Les collectivités locales.

· La notion de collectivité locale.

C’est une administration générale dans la mesure où elles sont chargées de s’occuper de l’ensemble des matières administratives locales.

* Le statut constitutionnel des collectivités locales : art. 72 al.1 = les départements, communes et T.O.M. ont une existence constitutionnelle. Les autres (régions, …) peuvent être supprimés par une loi ordinaire. L’alinéa 2 pose le principe de la libre administration des collectivités locales = ce sont des démocraties représentatives, mais la population peut aussi être consultée par référendum (sur proposition du maire, d’une partie des conseillers municipaux, ou à la demande de 1/5 des électeurs inscrits). Ces consultations ne sont que consultatives. L’alinéa 3 édicte que les collectivités locales sont soumises à un contrôle administratif, exercé par le préfet, ce qui permet de garder un caractère unitaire à l’état.

Le statut est aussi réglé par le code général des collectivités locales.

* Les collectivités locales sont des institutions administratives décentralisées : elles disposent de la personnalité juridique.

La déconcentration = confier l’exercice de compétences administratives à des autorités qui représentent l’état à l’échelon local, et qui ne disposent sur le plan juridique d’aucune autonomie.

La décentralisation = confier l’exercice de compétences administratives à des autorités qui sont dotées de la personnalité juridique et qui disposent d’une autonomie de gestion.

Les collectivités locales ont des représentants élus chargés de régler ses affaires sous la surveillance de l’état. Elles disposent d’un personnel propre, distinct de l’état, tout comme d’un patrimoine, de services, d’un budget, d’un nom, d’un territoire et d’une population qui leur est spécifique.

Grand tournant avec la réforme de 82 : le législateur a souhaité accentuer la décentralisation et augmenter les libertés d’administration des collectivités locales. Avant cette loi, les collectivités locales étaient soumises au régime juridique de la tutelle (le tuteur était le préfet : il pouvait annuler les actes illégaux, autoriser des mesures envisagées par les collectivités, exercer le pouvoir de substitution-action) ; depuis, la tutelle a été aménagée dans le sens d’un allégement (suppression des pouvoirs d’approbation et d’autorisation, mais maintien du pouvoir de substitution-action et du contrôle budgétaire)

La portée de la décentralisation : la loi des 7 et 22/7/83 précise les compétences transférées par l’état au profit des collectivités locales = elles doivent être transférées en un seul bloc ; le transfert ne doit pas provoquer d’ingérence d’une collectivité dans les affaires d’une autre collectivité ; le transfert doit s’accompagner de celui des moyens nécessaires à l’exercice de ses compétences.

· Les différentes collectivités locales.

* Les départements : ils ont été institués en tant que circonscription territoriale des administrations d’état, puis ils ont bénéficié de la personnalité juridique (loi départementale du 8/5/38). Ils exercent une compétence générale en matière d’action sanitaire, d’aide sociale, de logement, et d’équipement rural. Ils ont la charge des collèges et transports scolaires.

Le conseil général est l’assemblée délibérante du département = ses membres sont élus au SUD (SM uninominal à 2 tours) pour 6 ans, avec renouvellement par 1/2 tous les 3 ans. Conditions d’éligibilité : avoir plus de 21 ans et une attache personnelle dans le département. Il y a au moins une réunion par trimestre, et des sessions extraordinaires sont convocables à la demande du 1/3 des conseillers généraux. Il peut y avoir dissolution, par décret en conseil des ministres, si le fonctionnement du conseil général se révèle impossible.

Les conseils généraux adoptent des délibérations votées par leurs membres. Ils ont compétence pour toutes les affaires relevant de la compétence du département (création et organisation des services publics départementaux, gestion des biens du département, voirie départementale, réalisation de travaux publics départementaux), délibèrent sur les actions en justice et les contrats du département. Ils votent le budget : 3 catégories de ressource = ressources propres (produit des services publics départementaux, de l’exploitation des biens domaniaux, des impôts locaux), ressources de transfert (subventions et donations attribuées par l’état), ressources extraordinaires (emprunts,…)

Le président du conseil général, est depuis la loi de 82, l’organe chargé de l’exécutif au sein du département (avant : le préfet). Il est élu par le conseil général parmi ses membres pour 3 ans (élection à la majorité des membres du conseil général). Il est assisté par une commission permanente dont les membres sont élus à la RP. Il est seul chargé de l’administration = prépare et exécute les décisions du conseil général. Il représente le département dans la vie juridique = signe les contrats et entreprend les actions en justice. Il est le chef hiérarchique des services du département, gère le domaine du département, et dispose des pouvoirs de police sur les routes du département (hors agglomération).

* Les communes : elles sont plus de 36.000 en France. Des regroupements de commune s’opèrent selon deux modes = les fusions de commune (suppression de petite commune par fusion avec une plus grande : elle ne peut être que volontaire) et les établissements publics intercommunaux (les communes demeurent, mais la gestion de certains établissements publics est exercée en commun). Elles ont plénitude de compétence pour gérer les administrations de leur compétence territoriale.

Le conseil municipal est composé de conseillers, élus pour 6 ans au SM à 2 tours (villes de moins de 3.500 habitants) ou au scrutin de liste qui combine SM à 2 tours et RP : la liste en tête obtient la majorité des sièges, les autres sont répartis entre toutes les listes qui ont fait plus de 5 % des voix (villes de plus de 3.500 habitants). La dissolution est prononcée par décret en conseil des ministres, si le fonctionnement du conseil est impossible. Il prend toutes les délibérations qui traitent des affaires de la commune : création et organisation des services publics communaux, délibération sur les actions en justice et les contrats à conclure, gestion des biens de la commune, vote du budget de la commune,…

Le maire : assisté de ses adjoints, ils forment la municipalité. Il est élu pour 6 ans par les conseillers municipaux parmi eux. Il faut avoir plus de 21 ans. Les adjoints (dont le nombre est déterminé librement par le conseil dans la limite de 30% de ses membres) sont élus dans les mêmes conditions que le maire. Il prépare et exécute les délibérations du conseil municipal, représente la commune dans la vie juridique et administre ses biens. Il est le chef de l’administration communale, l’ordonnateur des dépenses (prépare et exécute le budget). Il peut prendre toutes les mesures réglementaires ou individuelles nécessaires au maintien de l’ordre public dans la commune, et toutes les mesures de police sur la voirie communale, et les routes nationales et départementales qui traversent la commune.

Paris, Lyon et Marseille ont un statut particulier.

* Les régions : circonscriptions administratives au début, elles sont devenues des institutions décentralisées (loi 5/7/72), puis des collectivités locales (loi 2/3/82). Elle a un domaine moins général que le département et la commune. Ses compétences sont en matière de développement économique, culturel et social.

Le conseil régional est l’assemblée délibérante de la région. Ses membres sont élus au SUD pour 6 ans à la RP dans le cadre du département. La répartition des sièges se fait selon la technique de la plus forte moyenne entre les listes qui ont obtenu plus de 5% des voix. Pour être éligible, il faut être âgé de plus de 21 ans. La dissolution est prononcée par décret en Conseil des ministres, s’il y a entrave au fonctionnement. Ils adoptent des délibérations selon un ordre du jour établi par l’autorité exécutive. Trois actions principales = les délibérations sur les actions en justice et contrats de la région, le vote du budget de la région, et il a une compétence générale et prioritaire pour accorder des aides directes aux entreprises en difficulté.

Le président du conseil régional : la loi de 82 a transféré le pouvoir exécutif du préfet de région au président de conseil régional. Il est élu par les membres du conseil régional, parmi eux, pour 6 ans. Il est assisté par une commission permanente élue par le conseil à la RP. Il prépare et exécute les décisions du conseil général. Il représente l’état dans la vie juridique, il est le chef de l’administration de la région (gère la fonction publique locale et dirige les services créés par la région).

L’Ile-de-France et la Corse ont un statut particulier.

* Les territoires d’outre-mer : ce sont des collectivités locales à existence constitutionnelle = la Nouvelle-Calédonie, La Polynésie Française, les Iles Wallis et Futuna, les terres australes et antarctiques françaises. En vertu de l’art. 74 de la constitution, chaque territoire à un statut spécifique. Le statut des TOM est fixé par une loi organique, les autres modalités d’organisation relèvent de la loi ordinaire. Dans chaque TOM, un chef du territoire représente l’état, mais son nom n’est jamais le même, l’assemblée territoriale est différente dans chaque TOM et la répartition des compétences entre ces 2 organes varie dans chaque TOM.

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Les administrations générales
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