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A partir du 13ème, le roi est devant un enjeu important, car le territoire est en extension constante et il faut enraciner l’autorité de l’état en développant l’administration. La situation de départ n’est pas brillante : la composition du conseil se dégrade, l’administration du domaine se limite à quelques prévôts qui exerçaient les droits du roi dans le domaine.
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· Le gouvernement central.

Il s’élabore à partir de la cour du roi = la curia regis. Quand le pouvoir royal se réaffirme à la fin du 12ème, les tâches assumées par le gouvernement royal se multiplient et on constate au sein de la cour du roi une spécialisation qui va donner naissance à deux organes : la curia in consilio (le conseil du roi politico-administratif) et la curia in parlamento (le parlement en tant qu’organe judiciaire). Il y a donc une dissociation des 2 fonctions assumées par la cour du roi.

* La curia in consilio : au milieu du 12ème, le conseil du roi apparaît petit à petit comme une institution politique et administrative. Il est alors formé de l’entourage royal, mais sa composition et ses règles de fonctionnement dépendent de la volonté du roi, qui fait rarement appel à des membres de sa famille. Jusqu’au règne de Philippe-Auguste (fin 12ème), la plupart des membres du conseil sont des grands vassaux du roi, puis les légistes y font leur entrée (professionnalisation des membres) au moment où les affaires deviennent de plus en plus techniques et où le personnel gouvernemental est laïcisé. En fonction de l’importance des affaires traitées, le roi peut réunir un conseil élargi ou un conseil restreint (= le conseil secret ou le conseil étroit) dans lequel il n’admet pas les grands vassaux. Les attributions de cette cour sont très larges et englobent toutes les questions politiques et administratives relatives au royaume, la réception des ambassadeurs, la signature des traités, l’élaboration de la législation royale et la nomination des agents royaux. Mais, jusqu’en 1789, son rôle est uniquement consultatif et le roi décide seul. Il exerce à l’intérieur du conseil la justice retenue car comme tout seigneur féodal, le roi est seigneur justicier mais cette fonction a été étendue par le sacre, et la justice est une dette du roi vis-à-vis de ses sujets. L’image du roi source et fontaine de justice exprime le désir d’un roi proche, accessible et facilement saisissable. Dans la pratique, le roi doit passer par une justice déléguée, et a donc créé des organes juridiques habilités par lui à rendre la justice en son nom. Le roi peut toujours exercer la justice en personne au sein de ce conseil, par la justice retenue = il reprend la justice qu’il avait délégué soit en l’exerçant personnellement sur requête des justiciables pour des affaires déjà jugées (instance de cassation) soit en interrompant le cours de la justice déléguée en dessaisissant la juridiction compétente (= droit d’évocation). A partir du 12ème, et jusqu’au 18ème, le principe selon lequel le roi peut toujours reprendre le pouvoir de justice qu’il a délégué, est admis.

* La curia in parlamento : le Parlement de Paris. La cour féodale disposait de compétences judiciaires qui vont s’accroître en raison de l’extension du champ d’influence du pouvoir royal. La spécialisation s’amorce avec le règne de Saint-Louis, et à son retour des croisades en 1254, il confie à des commissions de légistes le soin de trancher toutes les affaires dont il serait saisi. Ces commissions sont au départ temporaires (périodes de grandes fêtes religieuses), puis elles s’allongent pour occuper toute l’année sauf la période estivale pendant laquelle une chambre de vacation chargée d’expédier les affaires courantes est désignée. Cette permanence dans le temps va s’accompagner d’une permanence dans l’espace, puisque Saint-Louis installe le Parlement dans l’Ile de la Cité. La spécialisation de l’institution se manifeste aussi par le choix du personnel, qui dans sa grande majorité, est composé, dès 1270, de juristes professionnels. En théorie, le Parlement ne peut siéger qu’en présence du roi mais comme il est devenu permanent, il prend son autonomie et dès la fin du 13ème, il travaille en dehors de la présence du roi, dont il a implicitement reçu une délégation de pouvoir. Le Parlement se développe aussi dans son organisation interne, et on voit apparaître des chambres spécialisées : la grande chambre devant laquelle s’ouvrent tous les procès, se déroulent les plaidoiries et qui rend les arrêts. La chambre des requêtes se charge de recevoir les demandes des particuliers et d’apprécier la validité des réclamations ; la chambre des enquêtes instruit les affaires (procédure inquisitoire) ; et au 15ème, une chambre criminelle, la « tournelle » est dotée au pénal des mêmes attributions que la chambre des requêtes.

Le Parlement est un organe de justice déléguée, qui a des compétences très vaste sur le plan territorial = tout le royaume. Mais, entre le 13ème et le 15ème, des Parlements ont été créés en province à Toulouse, Grenoble, Bordeaux, Dijon, Rouen, Aix-en-Provence, et Rennes, tous conçus sur le même modèle que le parlement de Paris, qui restera tout de même supérieur aux autres en raison d’un plus grand prestige (le premier Parlement, et un ressort territorial très important). En matière judiciaire, il est juge en première instance des causes féodales et il connaît de toutes les instances qui concernent les vassaux du roi, ainsi que des causes qui relèvent du privilège de committimus (possibilité d’échapper aux juridictions ordinaires) ; il est juge d’appel et réexamine les affaires tranchées par les juridictions royales inférieures et par les juridictions seigneuriales. Ses décisions sont qualifiées de souveraine car il n’existe pas de juridiction supérieure pour en appeler, et on ne peut que faire une requête au roi.

La spécialisation du Parlement n’est pas complète car il conserve aussi des attributions législatives et administratives. Ainsi, il peut envoyer des enquêteurs surveiller les agents locaux, et participe à la fonction normative par le biais de deux techniques. Les arrêts de règlement sont des actes normatifs applicables à tout le ressort du Parlement, qui permettent de régler provisoirement un point sur lequel ni la coutume ni la législation n’apportait de solution. Dans un premier temps, ces arrêts étaient subordonnés à l’activité judiciaire (généralisation de principes nouveaux portés au cas d’espèce pour combler un vide juridique, et toutes les affaires du même type devaient être tranchées dans le même sens), puis le Parlement a étendu cette faculté en dehors de toute situation contentieuse initiale.

La procédure d’enregistrement des ordonnances délibérées en conseil a permis au Parlement de prétendre très tôt être associé à l’élaboration législative. L’enregistrement est une sorte de procédure de publication des actes législatifs, qui étaient copiés dans les registres du Parlement pour en conserver une trace, et diffuser la législation. Cette procédure n’impliquait qu’un simple contrôle de la forme et de la rédaction, puis le Parlement a commencé à soutenir que c’est un acte essentiel nécessaire à l’application du texte. Il se met alors à examiner le texte sur le fond et sur la forme, en y apportant des critiques sous forme de remontrances, et va jusqu’à refuser d’enregistrer tant que le roi n’a pas examiné les remontrances. Les parlementaires expliquent ce comportement par le fait que le Parlement est à l’origine un démembrement de la Cour du roi qui participait à la fonction normative, et le Parlement n’a d’ailleurs pas hésité à se donner le titre de « vrai Sénat du royaume » en référence aux institutions romaines (Sénat apte à intervenir dans toutes les questions en matière politique, administrative, et législative). Cette prétention est mal acceptée par la royauté, et dès la fin du 14ème, une guerre de 4 siècles entre le greffe et la couronne commence. Pour faire céder le Parlement, le roi devra multiplier les ordres d’enregistrement (lettres de jussion) et tenir des lits de justice = des cérémonies au cours desquelles il se déplacera en personne dans l’enceinte du Parlement pour procéder lui-même à l’enregistrement, sa présence signifiant qu’il retire la délégation de pouvoir accordée. La puissance politique du Parlement dépendra des circonstances de la politique générale et de la personnalité des rois, mais la lutte ne cessera pas et aura même tendance à s’exacerber à partir du 16ème, quand la monarchie prétendra devenir absolue.

· Les services publics de la monarchie.

* La justice : le développement de ce secteur était une nécessité mais il n’a pas été simple, et à la fin du 13ème, quand la royauté s’affirmera souveraine elle devra compter avec l’organisation judiciaire héritée de la période féodale. Elle a donc contrôlé les juridictions parallèles par la technique du grignotage progressif des compétences.

La lutte contre les juridictions concurrentes : la lutte la plus délicate à mener fut celle contre les juridictions ecclésiastiques, car elles étaient très organisées, fortement structurées et bénéficiaient d’un arsenal de techniques juridiques beaucoup plus efficaces que celui des juridictions laïques. La procédure y est très moderne, et on y trouve des auxiliaires de justice = elle est appréciée des justiciables.

A partir du 14ème avec l’affirmation du gallicanisme politique, la royauté ne peut laisser subsister ces juridictions, et les légistes royaux vont mettre en avant le concept d’ordre public qui va servir à grignoter progressivement les compétences de ces juridictions. Elles se sont beaucoup développées au 10-11ème quand l’autorité royale était faible = compétence ratione personae pour les clercs, et compétence ratione materiae en matière pénale pour les crimes, et en matière de droit privé pour toute une partie du droit de la famille. Les juridictions royales ont commencé par réduire la compétence ratione personae en s’attaquant au privilège de for (jugement par les juridictions ecclésiastiques) en vérifiant la réalité de l’état clérical par l’existence de la tonsure, le port des habits cléricaux, et le genre de vie de l’intéressé qui devait être compatible avec la charge ecclésiastique. Si toutes les conditions n’étaient pas réunies, le prétendu clerc perdait son privilège (souvent en raison de la dernière condition). De plus, la théorie des cas privilégiés, qui implique que tout fait commis par un clerc contraire à l’ordre public est de la compétence des juridictions laïques, s’est développée. Pour la compétence ratione materiae, la même procédure a été utilisée : les crimes ont été assimilés à des crimes de lèse-majesté (crime contre Dieu et donc contre le représentant de Dieu) ; en matière de contrat, avec la perte de puissance de la pratique du serment, la compétence des juridictions ecclésiastiques a diminué, et les matières connexes au mariage sont passées progressivement aux juridictions laïques car le mariage est un contrat. La procédure de « l’appel comme d’abus » permet au Parlement d’obtenir de son propre chef l’annulation de l’acte résultant de l’excès de pouvoir commis par une juridiction ecclésiastique qui empiéterait sur le domaine des juridictions laïques.

La lutte contre les juridictions seigneuriales a été plus simple car elles sont archaïques et très impopulaire. On va leur imposer l’appel devant le juge royal, en défendant l’idée qu’elles avaient été concédées par la royauté au seigneur (mouvance appliquée à la chose judiciaire). Il commence à se pratiquer au milieu du 13ème et est généralisé au 14ème. La présentation renvoie à l’image du roi justicier, car comme il doit la justice, il ne peut concevoir qu’un seigneur se montre négligent en ne rendant pas correctement la justice. Le juge royal qui constate l’incurie d’un seigneur peut alors se saisir d’une affaire qui relève normalement du juge seigneurial, et prévient ainsi l’action du juge seigneurial. Cette technique a tenté de limiter les compétences des juridictions seigneuriales à des catégories secondaires. La théorie des cas royaux repose sur le même principe de limitation : tous les cas en rapport avec la souveraineté et ses atteintes relèvent de la compétence exclusive de la juridiction royale. Il a été possible d’y faire entrer des infractions nombreuses = atteintes à la personne du roi ou à sa famille, à la paix publique voulue par le roi, aux droits qui découlent de la souveraineté, puis les atteintes portées à la personne et aux droits des officiers royaux. Ces techniques ont permis à la juridiction royale de récupérer un champ de compétence de plus en plus large, mais la reconquête n’a pas été parfaite, et en 1789, il reste des vestiges du système judiciaire de l’époque féodale.

Les juridictions royales : au Moyen Age, il n’y avait pas de séparation nette entre les fonctions administrative et judiciaire, et les juges de droit commun était les administrateurs locaux. Hiérarchie des tribunaux : tribunaux de prévôté < tribunal des baillis < Parlement. D’autres juridictions déléguées vont apparaître au fur et à mesure de la croissance de l’état = des juridictions d’exception spécialisées en matière financière (chambre des comptes, cour des aides, cour des monnaies), maritime (tribunal de l’amirauté), militaire (tribunal du prévôt des maréchaux), et pour les eaux et forêts (la table de marbre).

* L’administration fiscale et financière : le fait majeur du 12ème au 15ème est le développement du pouvoir d’imposition, mais le développement de la fiscalité royale s’est accompagné de celui de l’administration des finances. L’administration des finances ordinaires (administration du domaine) a été confiée au prévôt, puis au baillis et au 15ème, elle est passée aux mains d’agents spécialisées = les trésoriers, dont certains sont chargés de l’administration pure, et d’autres du contentieux. L’administration des finances extraordinaires (chargée de la perception des impôts) a été confiée à des « élus » (à l’origine, ils étaient élus = choisis par les EG, puis le roi s’est vite substitué aux EG), placés à la tête d’une circonscription financière = l’élection. Les opérations de centralisation et de comptabilité sont confiées à des agents du roi qui prennent le nom de généraux des finances. Un organisme est créé pour vérifier les comptes par le démembrement de la cour du roi : la curia in compotis (la cour dans sa fonction d’appréciation des comptes), dont l’organisation est fixée au début du 14ème sous le règne de Philippe le Bel : elle vérifie les comptes, contrôle l’administration mais n’a pas la charge du contentieux fiscal, qui est confié à partir de 1390 à la chambre du trésor et à la cour des aides.

* L’armée : le roi voulant créer une armée permanente, il a cherché des impôts = les 2 sont étroitement liés. Dès le 13ème, l’armée féodale est en déclin, et lors de la bataille de Bouvines (1214), Philippe-Auguste fait appel à des soldats de métier. L’armée féodale s’effondre totalement au 14ème avec l’évolution des techniques militaires, et en particulier l’infanterie des archers contre laquelle les chevaliers sont impuissants, mais ce ne sera qu’au 15ème, après de nombreux échecs, que l’armée va se réorganiser (en 1439, le roi a réussi à lever l’impôt). Charles 7 va organiser l’armée royale composée de soldats de métiers en compagnies d’ordonnance d’environ 700 hommes commandés et encadrés par des capitaines nommés par le roi, révocables par lui, et payés à gage. A coté de cet embryon d’armée permanente, Charles 7 a constitué une infanterie de réserve, composée de paysans qui touchent une petite solde, dispensés de la taille et astreints à un entraînement régulier. Louis 11 réorganisera tout, choisira une armée professionnelle et engagera une infanterie étrangère (» 6000 suisses). A la fin du 15ème, l’armée royale s’est étoffée et comprend entre 20 et 25000 hommes. Pour des raisons financières, les EG réclameront en permanence une réduction des effectifs.

· L’administration locale.

Elle s’est organisée sans rupture, par une méthode souple et empirique. La technique de la monarchie a été de faire contrôler les agents anciens par de nouveaux agents dotés de compétences plus adaptées aux évolutions récentes, en les superposant. Mais, à force de superposer totalement les institutions, on assiste à la « sédimentation institutionnelle », et l’administration devient irréformable. Les prévôts, les premiers agents royaux qui représentaient le roi à l’intérieur du domaine au 11ème avaient des compétences très larges en matière judiciaire, financière et militaire. Les prévôtés étaient concédées à terme, c’est-à-dire offertes au plus offrant, ce qui assurait des rentrées d’argent immédiates, mais avaient l’inconvénient de voir le prévôt se rembourser sur les populations par le biais d’impôts.

A partir du 12ème, cette institution apparaît dépassée et corrompue, car plus les prévôts sont éloignés du centre du royaume, et plus la corruption est grande. La royauté imite alors les institutions très novatrices du duché de Normandie, et en particulier l’institution des baillis = des inspecteurs en tournée, chargés de surveiller les prévôts par des missions temporaires, et exercées à plusieurs. Au cours du 13ème, ils se sédentarisent et supplantent le prévôt dans la fonction de chef de l’administration locale.

Les sénéchaux trouvent leur origine à l’époque féodale = les grands officiers féodaux dans le personnel des grands princes. Les Plantagenêt servent de modèle car depuis Henri 2 Plantagenêt, l’empire Plantagenêt comporte une administration centralisée, Henri 2 ayant transformé le sénéchal en agent d’administration locale. Quand Philippe-Auguste récupère de larges portion de l’empire Plantagenêt, il décide de laisser subsister le sénéchal qui devient un agent d’administration royale, nommé par le roi en son conseil et toujours originaire d’une autre région que celle qu’il aura à administrer. Ils sont la plupart du temps issus de milieux sociaux intermédiaires (petite noblesse ou bourgeoisie), et représentent localement l’autorité royale en agissant au nom du roi. En matière militaire, ils sont agents de recrutement et de mobilisation, et doivent s’assurer que toutes les dispositions utiles sont prises pour la défense du territoire : ils disposent à cette fin d’un large pouvoir réglementaire qui lui permet de veiller au maintien de l’ordre public et d’encadrer les populations en matière économique, religieuse, ou sur le plan sanitaire,… En matière judiciaire, ils ont un rôle très important : leurs tribunaux (bailliages ou sénéchaussées) sont dès le 14ème les tribunaux de droit commun, et ils sont très appréciés des justiciables, car ils sont entourés de juges spécialisés.

Dans la seconde moitié du 14ème et au début du 15ème, le processus de spécialisation va entraîner un démembrement des fonctions des baillis. Ce processus s’explique par le fait que l’on se trouve dans une période de liquidation de la féodalité, et un certain nombre de structures inhérentes à la période féodale s’effondrent. Il faut donc créer de nouvelles structures, et l’administration royale se développe autour de la création de deux nouveaux agents investis des attributions anciennement confiées au baillis. Ainsi, en matière judiciaire, le baillis s’était entouré de lieutenants de bailliage et au 15ème, ce sont eux qui exercent la fonction judiciaire ; en matière militaire, on crée le gouverneur, qui reprend la fonction militaire du baillis.

La stratification administrative a donc été très importante, et en 1750 on trouve encore des prévôts (compétences très floues), des baillis et sénéchaux (inutiles), et des gouverneurs de province (pouvoirs en déclin) alors qu’au 17ème, on a créé les intendants. En 1789, la monarchie n’a réussi à se débarrasser que de l’institution des prévôts.

A partir du 15ème, la monarchie française est authentiquement souveraine : le roi dispose du pouvoir vital de lever l’impôt, il a réussi à imposer sa législation, il est maître de la justice et il commence à s’attaquer à la diversité coutumière (obstacle à son autorité). La guerre a accéléré tous ces processus, et à la fin du 15ème, la monarchie est devant la tentation de l’absolutisme, à laquelle elle va céder sous l’impact des guerres de religion.

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Le développement institutionnel ou les moyens de l’état monarchique
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