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La juridiction administrative est compétente pour connaître du contentieux administratif = celui qui provient des litiges mettant en cause les activités administratives des autorités administratives (l’état, les collectivités territoriales, les établissements publics, les organismes privés chargés de gérer un service public et disposant à cette fin de prérogative de puissance publique). La juridiction administrative bénéficie d’un statut constitutionnel indirect qui provient de la jurisprudence du conseil constitutionnel : décision du 23/1/87 relative au conseil de la concurrence dans laquelle il constitutionnalise une partie de la compétence du juge administratif et donc indirectement son existence. On ne peut donc pas supprimer la juridiction administrative par une loi ordinaire. Il existe de nombreuses juridictions administratives réparties en deux catégories : une trentaine de juridictions spécialisées (la cour des comptes, …) et des juridictions générales (Tribunaux administratifs, Cours administratives d’appel, Conseil d’État).

Le personnel des juridictions administratives

Le recrutement des juges administratifs

En principe, ils sont recrutés par concours et, comme pour les cadres supérieurs de l’administration active, il s’agit du concours de l’ENA.

Le recrutement des membres du Conseil d’État

les auditeurs sont recrutés parmi les élèves de l’ENA ; les maîtres des requêtes sont recrutés pour les ¾ parmi les auditeurs, le dernier ¼ étant pourvu au tour extérieur = l’exécutif nomme discrétionnairement des personnalités qui doivent avoir plus de 30 ans et justifier d’au moins 10 ans de service public ; les conseillers d’état sont recrutés pour les 2/3 parmi les maîtres des requêtes, le dernier 1/3 étant recruté au tour extérieur (seule condition = au moins 45 ans).

Le recrutement des membres des Tribunaux administratifs et Cours administratives d’appel

leurs membres forment un corps unique. Pour les ¾, ils sont recrutés parmi les anciens élèves de l’ENA. Le ¼ restant est pourvu au tour extérieur = les fonctionnaires de l’état ou des collectivités locales de catégorie A justifiants d’au moins 10 ans de service public. Il y a aussi des recrutements par concours complémentaires organisés en fonction des besoins.

Le statut des juges administratifs

Les membres des juridictions administratives ne relèvent pas de l’ordonnance du 22/12/58 portant loi organique sur le statut des magistrats. Leur statut relève de la loi du 13/7/83 relative au statut général des fonctionnaires, mais les règles qui leur sont applicables dérogent de celles applicables aux autres corps de fonctionnaires. Elles visent à favoriser l’indépendance des membres des juridictions administratives, en rapprochant leur statut de celui des magistrats. La loi du 6/1/86 relative à l’indépendance des membres des Tribunaux administratifs et CAA dispose que les membres du corps de ses juridictions ne peuvent recevoir sans leur consentement une affectation nouvelle même en avancement quand ils exercent leurs fonctions de magistrats dans les juridictions administratives = principe de l’inamovibilité. L’indépendance des membres du CE est toutefois moins bien assurée que celle des membres des Tribunaux administratifs et CAA, car aucun texte ne prévoit l’inamovibilité des membres du CE. Par ailleurs, ils ne progressent qu’à l’ancienneté.

On peut considérer que ce sont de véritables magistrats ou qu’ils vont le devenir.

Le commissaire du gouvernement

Il est chargé de proposer, en toute indépendance une solution au litige en donnant lecture à la formation de jugement des conclusions sur les circonstances de fait et les règles applicables. A la différence des membres du parquet devant les juridictions judiciaires, l’indépendance du commissaire du gouvernement à l’égard de l’exécutif est totale (loi du 6/1/86). La formation de jugement n’est pas obligée de suivre les conclusions du commissaire du gouvernement.

L’organisation des juridictions administratives

L’organisation des Tribunaux administratifs

La création des Tribunaux administratifs est le fruit du décret-loi du 30/9/53 : ils remplacent les conseils de préfecture. Il existe 35 Tribunaux administratifs, dont 27 en France métropolitaine. La loi de programme relative à la justice du 6/1/95 prévoit la création de deux nouveaux Tribunaux administratifs en région parisienne : le décret du 6/6/96 en a créé un à Melun. Seuls 12% des jugements font l’objet d’un appel, et seuls 45% d’entre eux sont infirmés en appel. Certains tribunaux comportent plusieurs formations de jugement : une chambre (organisation collégiale composée d’un président et de 2 conseillers), la section (1 président et 4 conseillers) et la formation plénière de 10 membres (le président et le vice-président du TA, les présidents de section et le rapporteur). Le Tribunal administratif de Paris comporte 13 chambres, celui de Marseille 6, de Rennes 4 et Rouen 2. La loi du 8/2/95 autorise le président du TA à juger seul certains litiges (mesures d’urgence, de référés,…) par dérogation au principe selon lequel le jugement est rendu par une formation collégiale.

L’organisation des Cours administratives d’appel

Les Cours administratives d’appel (CAA) sont des innovations de la loi du 31/12/87. Elles sont là pour répondre à l’augmentation importante du nombre de litiges, et sont intercalées entre les Tribunaux administratifs et le Conseil d’État. Il existe 5 Cours administratives d’appel : Paris, Bordeaux, Lyon, Nancy, Nantes. La loi du 6/1/95 a prévu la création de 2 Cours administratives d’appel supplémentaires, une au nord et une au sud. La loi de 87 prévoit que les Cours administratives d’appel comprennent des chambres : celles de Paris et Lyon  en ont 4, les autres en ont 3. Les formations de jugement sont au nombre de deux : la chambre statuant seule (5 membres dont un membre affecté normalement à une autre chambre), et la formation plénière (7 membres : le président, les présidents de chambres et des conseillers). Le président peut aussi statuer seul pour les mêmes litiges qu’au Tribunal administratif.

L’organisation du Conseil d’État

C’est une juridiction administrative unique en son genre. Il a été institué par la constitution de l’an 8, et en 1806, une formation spécialisée dans le traitement des affaires contentieuses a été créé = la commission du contentieux. Cette création a consacré l’importance de plus en plus grande de la mission contentieuse du CE (justice retenue par l’administration, puis avec la loi du 24/5/1872, justice déléguée au CE). La dernière grande réorganisation du CE date de 1963, et l’organisation actuelle en découle. Il a une double mission de conseil du gouvernement et de juridiction administrative : il existe en son sein 5 sections administratives et une section du contentieux qui assure la fonction juridictionnelle. La section du contentieux se divise en 10 sous-sections, et comprend un président de section, 3 présidents adjoints et les membres des 10 sous-sections.

Il y existe 4 formations de jugement:

  • l’assemblée du contentieux (ex-AP), composée de 12 membres = le vice-président du CE (nommé sur proposition du Garde des Sceaux par décret en conseil des ministres), le président de la section contentieuse, les 3 présidents adjoints, le présidents de la sous-section d’instruction et le rapporteur, ainsi que les présidents des 5 sections administratives.
  • la section du contentieux siégeant en formation de jugement. Elle comprend 17 membres : le président de la section du contentieux, les 3 présidents adjoints, les 10 présidents de sous-sections, le rapporteur et 2 conseillers d’état principalement affectés aux sections administratives.
  • les sous-sections réunies. Elles regroupent 2 sous-sections et sont constituées de 9 membres : 1 des présidents adjoints, les présidents et 2 conseillers de chacune des 2 sous-sections réunies, le rapporteur et un conseiller d’état représentant les sections administratives.
  • les sous-sections qui jugent seules et comprennent chacune au moins 3 membres.
    L’affaire est attribuée à une sous-section chargée d’instruire l’affaire. Cette sous-section peut alors décider de juger seule l’affaire, mais, si le président de la sous-section, le rapporteur ou le président du CE l’estime nécessaire, on peut recourir à la formation des sous-sections réunies. Si l’affaire paraît très importante, elle peut être renvoyée par la sous-section devant la section du contentieux ou devant l’assemblée du contentieux sur décision du vice-président du CE, du président de la section du contentieux, du président de la section concernée ou du rapporteur.

Le jugement peut aussi avoir lieu à juge unique. Les membres du CE appartiennent tous à une section administrative et à la section du contentieux = principe de la double appartenance. Ce principe est en contradiction avec la jurisprudence de la CEDH car chaque citoyen doit avoir droit à un procès juste et équitable. Or, un administré qui verrait son affaire jugée par un ou plusieurs membres ayant participé à un conseil du gouvernement dans la même affaire ne bénéficierait pas de ce droit.

La CEDH a d’ailleurs condamné cette hypothèse à propos du CE luxembourgeois qui est constitué de manière similaire au CE français.

La compétence des juridictions administratives

La question de la compétence est la première qui se pose au juge. La compétence de la juridiction administrative dépend de la nature du contentieux en cause.

La structure du contentieux administratif

Le contentieux de l’excès de pouvoir

Il s’agit d’un contentieux objectif = il soulève une question de droit objectif (question de légalité). Deux types de recours donnent naissance à ce contentieux.

Le recours pour excès de pouvoir : il s’agit d’un procès fait à un acte administratif unilatéral = un recours principal ouvert contre toutes les décisions administratives unilatérales (directement contre l’acte). Le juge examine la légalité de l’acte administratif, et s’il estime qu’il ne respecte pas les règles juridiques qui s’imposent à lui, le juge prononcera l’annulation de l’acte (à l’égard de tous). Le déféré préfectoral est un recours pour excès de pouvoir particulier, car le préfet peut aussi déférer au juge des contrats administratifs.

Le recours en appréciation de légalité : il soulève exclusivement une question de droit objectif (une question de légalité), car il a pour objet d’obtenir du juge la déclaration de l’illégalité. Il se distingue de l’autre recours car il peut être exercé contre les actes administratifs unilatéraux ou contre les contrats, et c’est un recours incident, déviant d’une instance en cours devant une juridiction judiciaire.

Le contentieux de pleine juridiction (ou plein contentieux) : il s’agit d’un contentieux subjectif, car un requérant qui effectue un tel recours invoque toujours la violation d’un droit subjectif. Ce type de recours intervient dans deux domaines principaux : le domaine de la responsabilité, et le contentieux électoral (défense des droits contractuels du requérant). Il est en principe pécuniaire car le juge peut condamner l’administration à payer une somme d’argent pour remédier à l’atteinte des droits subjectifs. Le juge peut ici substituer sa propre décision à celle de l’administration, ou annuler l’acte. Le contentieux électoral qui relève de la compétence du juge administratif est aussi un contentieux de pleine juridiction = élections municipales, cantonales, régionales, et des députés européens.

La compétence des juridictions administratives

La compétence des TA

  •  compétence d’attribution
    Ils sont juges en droit commun du premier ressort du contentieux administratif. Par exception, si un texte le prévoit, les recours de première instance peuvent relever d’une autre juridiction. Ils ne sont pas juges de droit commun en premier et dernier ressort, sauf pour les recours des appelés au service national contre les décisions ministérielles concernant les demandes de statut d’objecteur de conscience.
  • compétence territoriale
    Par principe, le TA territorialement compétent est celui dans le ressort duquel se trouve le défendeur. Mais il existe de nombreuses dérogations : en cas de délégation (TA du siège de l’autorité délégataire) ; décisions individuelles de police prises à l’encontre de personnes (TA de lieu de résidence de la personne qui a fait l’objet des mesures) ; litiges relatifs aux immeubles (TA du lieu de l’immeuble concerné) ; litiges d’ordre individuels intéressant les fonctionnaires et les agents publics, sauf ceux nommés par décret en Conseil des ministres (TA du lieu où se trouve l’emploi pourvu en cas de nouvelle affectation, ou TA du lieu d’affectation) ; litiges relatifs aux divers contrats administratifs (TA du lieu d’exécution du contrat) ; …

La compétence des CAA

  • compétence d’attribution
    Tous les jugements des TA rendus en premier ressort relèvent en principe de la compétence des CAA. Il n’en va autrement que dans les cas où le CE est compétent.
  • compétence territoriale
    La CAA a compétence à l’égard des jugements de TA de son ressort.

La compétence du CE

  • le CE juge en premier ressort. Certains textes accordent par exception cette compétence au CE.

En raison de l’importance des actes contestés : le CE est compétent en premier et dernier ressort pour les recours pour excès de pouvoir dirigé contre les décrets et ordonnances non ratifiés, contre les actes réglementaires des ministres, contre les actes non réglementaires des ministres pris après avis du CE, contre les décisions des organismes collégiaux à compétence nationale (CNIL, fédérations sportives,…) ; pour les recours de toute nature ressortants d’un litige relatif à un fonctionnaire nommé par le Président de la République ; pour les recours en plein contentieux relatifs aux élections régionales et des députés européens.

Pour favoriser une bonne administration de la justice: le CE est compétent si aucun TA ne semble pouvoir être saisi, et en premier et dernier ressort si plusieurs TA pourraient être saisis.

  • le CE juge d’appel. Il est exceptionnellement compétent en appel, pour les appels formulés contre les jugements de TA sur les recours en appréciation de légalité, et pour les appels des contentieux relatifs aux élections municipales et cantonales.
  • le CE juge de cassation.  Il assure l’unité dans l’application et l’interprétation du droit administratif.

Le recours en cassation: le CE statue sur les jugements prononcés en premier et dernier ressort, ou en second et dernier ressort. Il est saisi par un pourvoi en cassation, qui est examiné par une commission d’admission. Le président de cette commission peut transmettre le recours à une section du contentieux (s’il l’estime fondé), ou soumettre le recours à la commission qui décidera alors soit de l’admettre et de le transmettre à la section du contentieux, soit de le refuser (seulement pour irrecevabilité du recours ou en cas d’absence de moyen sérieux), ce qui clos le procès. En cas de cassation, le CE doit en principe renvoyer l’affaire devant une juridiction de même nature que celle dont le jugement a été cassée (la même composée différemment ou une autre). La loi du 31/12/87 permet au CE de retenir le litige et de le régler lui-même, c’est-à-dire de casser sans renvoi. Le CE connaît alors de l’ensemble du litige et apparaît comme un troisième degré de juridiction. La cassation sans renvoi est possible dès le premier recours en cassation, et elle est obligatoire dans le cas où un second recours est formulé sur la même affaire. En pratique, il concerne la moitié des cas de cassation par le CE.

La procédure d’avis instituée par la loi du 31/12/87 : l’article 12 de cette loi permet au CE de se prononcer par un avis sur des questions de droit nouvelles qui lui sont renvoyées par les TA et CAA quand ces questions présentent une difficulté sérieuse et sont susceptibles d’intéresser le règlement de nombreux litiges. Elle permet au CE de coordonner la façon de juger des TA et CAA.

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La juridiction administrative: personnel, organisation, compétences
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