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Les données fondamentales.

· Les origines historiques et constitutionnelles.

* L’expérience de la République de Weimar : l’Allemagne est devenu un état pour la première fois au 19ème, avec la naissance de l’empire allemand en 1871. Cet empire s’est effondré avec la GM1 et les Allemands ont adopté en 1919 une nouvelle constitution. Elle institue un régime parlementaire classique, avec un parlement bicaméral, un exécutif dualiste, et la responsabilité politique du chancelier devant le parlement et le président. Ce régime classique est souvent cité comme l’exemple à ne pas suivre car il a débouché sur l’arrivée d’Hitler au pouvoir. Malgré tout, ces institutions auraient pu bien marcher, mais l’absence de tradition parlementaire l’a fait s’effondrer.

* La Loi Fondamentale de Bonn du 23/5/1949 : elle rompt avec le passé sur 3 points = elle crée un état de droit et un tribunal constitutionnel fédéral, refuse que le chef d’état soit fort et omniprésent, et modifie les rapports entre l’exécutif et le législatif. Ce régime se veut provisoire, car il a été institué au début de la guerre froide et a donc été imposé par les états vainqueurs de la GM2. Il s’agit d’un état démocratique et fédéral afin de limiter la puissance de l’Allemagne. Il va s’installer dans la durée et même devenir définitif en 1989.

· Le fédéralisme.

* La restauration du fédéralisme : le titre 2 de la LF lui est consacré = les Länder (16) sont reconnus. L’Allemagne a toujours été fédéraliste (sauf pendant 4 ans avec Hitler) ce qui correspond non pas à une nécessité sociologique (culturelle, ethnique, linguistique, …), mais à une réalité historique car la nation allemande est homogène. En 49, le fédéralisme avait pour but de diviser la puissance de l’état.

* Le système fédéral :     – la participation des Länder au pouvoir : le Parlement comprend le Bundestag et le Bundesrat. Cette dernière chambre assure la représentation des Länder au niveau fédéral. Ses membres sont nommés parmi les membres des gouvernements des Länder : chaque Länd a au moins 3 voix (6 max.). Les voix y sont exprimés en bloc et les membres ont un mandat impératif, car ce sont des porte-parole des gouvernements des Länder. Le Bundesrat ne dispose d’un veto définitif que pour les textes à contenu fédéral, pour les autres lois son veto peut être surmonté par un vote du Bundestag dans les mêmes conditions.

– l’autonomie des Länder : en matière constitutionnelle, les Länder ont la liberté de mettre en place le régime constitutionnel qu’ils veulent. L’art. 28 LF leur impose juste que cette constitution garantisse le SU, le respect des droits fondamentaux de la LF, et de l’état de droit. Dans la pratique, les institutions des Länder sont très semblables. L’art. 30 LF prévoit que l’exercice des pouvoirs publics appartient aux Länder, qui ont la compétence de droit commun en ce domaine. Mais, l’art. 31 LF fait primer le droit fédéral sur le droit des Länder. En matière législative, l’art. 71 LF distingue la législation exclusive du Bund (Länder ne peuvent y intervenir que sur habilitation de la loi fédérale) et la législation concurrente (Länder peuvent légiférer sauf si le Bund fait usage de son propre pouvoir), les Länder ont la compétence exclusive dans les autres domaines. En matière judiciaire, chaque Länd dispose de son propre pouvoir judiciaire (structure et corps de magistrat).

* Evolution du parlementarisme allemand : tendance à la centralisation : l’état fédéral devient plus interventionniste, du fait des crises. Le fédéralisme est plus solidaire : les Länder effectuent des taches communes du fait des difficultés économiques, sociales,…

Cette solidarité est remise en cause par la réunification, car les états de l’Ouest ne souhaitent plus être contraints d’aider les états de l’Est.

· Le système des partis.

* Le statut constitutionnel des partis : pour la première fois en Europe, les partis politiques ont obtenu un statut constitutionnel avec la LF. Ils sont reconnus comme étant amenés à jouer un rôle prédominant dans la vie politique. Ils doivent se conformer à l’ordre démocratique et libéral. Si un parti ne respecte pas ces dispositions, il peut être déclaré inconstitutionnel et être dissout.

* Le mode de scrutin : il ne joue que pour le Bundestag = le système mixte de Hondt. La moitié des sièges est attribuée au SM à 1 tour dans le cadre de la circonscription, et l’autre moitié est élue à la RP organisée dans le cadre de chaque Länd. Les petits partis sont écartés = ne peuvent y être représentés que ceux qui ont obtenu plus de 5% des suffrages.

* Le tripartisme : il existe 3 partis dominants, tels que 2 d’entre eux doivent s’allier pour gouverner. Les grandes formations politiques se sont constituées au fur et à mesure des consultations électorales = 3 partis se dégagent.

CDU-CSU : courant démocrate chrétien. La CDU a été fondée en 1945 et a pris de l’importance grâce à Konrad Adenauer. Le CSU est beaucoup moins important, car c’est un parti régional (bavarois). Ils ont un programme conservateur et d’inspiration chrétienne = valeur familiale, sécurité, libéralisme modéré (= état libéral et social). Ce parti est au pouvoir depuis 1982, allié à la FDP (chancelier Kohl).

SPD : courant social démocrate = programme socialiste assez strict basé sur une politique très poussée de nationalisation et sur le dirigisme économique. Dans les années 50, il abandonne le marxisme. Il a gagné les élections de 1969 avec le FDP et est resté au pouvoir jusqu’en 1982 avec 2 chanceliers = Willy Brandt (de 69 à 74) et Helmut Schmidt (de 74 à 82).

FDP : courant libéral, né du regroupement de plusieurs tendances libérales. Il défend un libéralisme politique et économique de gauche (intervention de l’état, planification) ou de droite (libéralisme modéré) selon ses alliances. Depuis 69, il n’a jamais quitté le pouvoir.

Le tripartisme est apparu en deux temps : le nombre de parti a diminué en raison du seuil des 5%, puis à partir de 61, aucun parti n’est arrivé à remporter les élections sans s’allier. Le tripartisme sera perturbé dans les années 80 avec les Verts (quadripartisme).

Avantages de ce système : grande stabilité de l’exécutif, et efficacité politique incontestable (le temps permet d’appliquer les programmes), équilibre des pouvoirs autour de « l’alternance équilibrée ».

Inconvénients : la démocratie est plutôt terne (les programmes des deux partis sont peu distincts), l’équilibre des institutions paraît être assujettie au marchandage du FDP (retournement d’alliance en cours de législature. Ex: 1982), et le chancelier a tous les pouvoirs.

Le système institutionnel.

· Le parlement fédéral.

* Composition et organisation :       – le Bundestag = la chambre basse. Elle représente la population, les 672 députés y étant élus au SU selon le système de Hondt pour 4 ans. Il n’y a pas de mandats impératifs, et les membres de la chambre sont responsables politiquement = leur mandat ne prend fin qu’avec la réunion du nouveau Bundestag, même en cas de dissolution. Il fixe lui-même l’ouverture et la clôture des sessions, et se réunit à la demande du président fédéral du chancelier, ou d’un tiers de ses membres.

– le Bundesrat = ce n’est pas une assemblée parlementaire classique, mais une sorte de conseil des ministres. Les 70 membres ont un mandat impératif et sont désignés par et au sein des gouvernements fédérés. Président élu pour 1 an.

* Attribution des chambres : bicamérisme inégalitaire au profit du Bundestag, mais le Bundesrat garde des attributions importantes.

Contrôle du gouvernement : il est confié au Bundestag, qui peut créer des commissions d’enquête : elles rédigent un rapport non contraignant. Il est le seul à pouvoir mettre en cause la responsabilité du gouvernement.

Elaboration de la loi :      – initiative législative = les projets gouvernementaux (2/3 des lois) sont communiqués au Bundesrat, qui donne son avis puis transmet le projet au Bundestag ; au moins 26 membres du Bundestag ; les membres du Bundesrat peuvent décider de proposer un texte au gouvernement, qui après examen décide ou non de le transmettre au Bundestag.

– discussion et vote = au Bundestag, l’ordre du jour est fixé par la majorité parlementaire. Il y a 3 lectures (formelle, sur le texte révisé avec débat, vote d’ensemble sans débat). Le 1/3 des lois est adopté sans amendement (9/10 à l’unanimité).

Le Bundesrat discute et vote la loi, mais ne peut pas la modifier directement. Il a un veto définitif pour les lois à contenu fédéral, et un veto suspensif pour les autres lois (levé par un vote du Bundestag à la même majorité qu’au Bundesrat). Si le Bundesrat souhaite que le texte soit modifié, il peut provoquer la réunion d’une commission de conciliation qui essaye de produire un texte de compromis. Le Bundestag a toujours le dernier mot.

Révision de la LF : la procédure est très rigide et très rapide = art. 79 LF : la révision doit être approuvée par une majorité des 2/3 de chaque chambre. Seul le parlement fédéral intervient, et pas les Länder. Aucune révision ne peut porter atteinte à des grands principes fondamentaux tels que l’état de droit, les droits fondamentaux des individus, la division de la fédération en Länder, le principe du fédéralisme, le principe de la participation des Länder à la législation. Environ 40 révisions depuis 49 = procédure assez courante.

· L’exécutif fédéral : un exécutif bicéphale mais moniste.

* Le président fédéral :      – un rôle très symbolique de représentation = il incarne la continuité de l’état et est garant de l’ordre moral.

– son élection est indirecte = il est élu au SM à 3 tours par une assemblée ad hoc = l’assemblée fédérale, composée des membres du Bundestag et d’autant de délégués élus à la RP par les Landtag. Mandat de 5 ans, renouvelable une fois.

– attributions = celles relatives au pouvoir de représentation nationale et internationale du président, à la nomination des ministres, fonctionnaires et officiers sont soumises à contreseing. La nomination et la révocation du Chancelier, la demande adressée au chancelier ou à un ministre qui démissionne d’expédier les affaires courantes jusqu’à la nomination du successeur, la promulgation des lois (obligatoire mais pas de délai fixé), le droit de dissolution du Bundestag sont dispensés de contreseing.

– il est irresponsable politiquement, mais responsable pour violation intentionnelle de la LF.

* Le chancelier et le gouvernement fédéral :      – le chancelier est élu par le Bundestag sur proposition du président fédéral. Une fois élu, il nomme et révoque les ministres sans aucune intervention du Bundestag et n’a pas à solliciter de vote de confiance.

– le gouvernement fédéral se compose (art. 62 LF) du chancelier fédéral et des ministres fédéraux. Il obéit au principe de collégialité.

– les attributions exécutives = pouvoir de délibération et de décision pour toutes les affaires qui ont une importance générale en matière de politique intérieure et de politique étrangère. Le gouvernement décide de tous les projets de loi et tranche les conflits entre ministres fédéraux. Attributions législatives : le gouvernement dispose de l’initiative législative et du pouvoir réglementaire (pas autonome = il ne peut intervenir que dans les matières expressément prévues par la LF).

Le pouvoir de contrainte fédérale permet au gouvernement, dans le cas où un Länd ne remplit pas ses obligations à caractère fédéral, de prendre toutes les mesures nécessaires pour le contraindre à les remplir.

· Le tribunal constitutionnel.

* L’état de droit : la notion d’état de droit (= un état limité par le droit) est née en Allemagne au 18ème. La république de Weimar avait prévu l’existence d’une cour, mais elle ne faisait que trancher les litiges entre les états fédérés et la fédération. L’art 20 LF prévoit que les allemands ont le droit de résister à quiconque entreprendrait de renverser ce régime constitutionnel ; l’art 21 interdit les partis politiques d’inspiration raciste ou totalitaire ; les droits fondamentaux énumérés aux art 2 à 19 sont garantis.

Un tribunal constitutionnel est prévu à l’art 92. Il règle les litiges fédératifs et opère un contrôle de constitutionnalité.

* L’organisation et la composition du tribunal :       – composition : il est divisé en deux chambres = des Sénats, de 8 membres chacune, dont 3 doivent avoir appartenu à l’une des 5 juridictions fédérales supérieures. La moitié des juges est élue par le Bundestag (directement), l’autre moitié par le Bundesrat (par une commission d’élection). L’élection a lieu à la majorité des 2/3, afin d’éviter que les juges ne soient trop politisés. Ils restent jusqu’à la fin de leurs mandats de 12 ans et ne changent pas de chambre. Une réforme de 1971 a institué des comités de 3 juges chargés d’examiner les recours individuels en première instance. Ils n’avaient qu’un simple rôle de filtrage, mais une loi de 85 a accru leurs pouvoirs = ils peuvent affirmer qu’un recours est bien fondé quand le tribunal a déjà tranché une affaire similaire. Ils rendent alors une décision motivée sur le bien fondé du recours, qui a la même portée qu’une décision du tribunal.

– les juges sont élus pour un mandat de 12 ans non renouvelables, et doivent prendre leur retraite à 68 ans : peu finissent leurs mandats. Incompatibilités avec un mandat ou une fonction politique.

– la procédure est écrite et orale et respecte le principe du contradictoire.

* Compétences du tribunal : c’est une cour spécialisée, mais pas une cour suprême. Elle ne tranche que les litiges constitutionnels relatifs au fonctionnement des pouvoirs = les litiges fédératifs (répartition de compétences entre fédération et Länder ou entre Länder), les litiges entre organes constitutionnels fédéraux (le président, le chancelier, le gouvernement, les 2 chambres, les groupes parlementaires, les partis politiques, les députés,…), et les litiges relatifs à la constitutionnalité des partis politiques (saisine par le gouvernement fédéral, le Bundestag, ou le Bundesrat ; ex: parti socialiste du Reich en 52 et PC allemand en 56)

Contrôle de constitutionnalité des lois :     – sur la loi elle-même : c’est un contrôle abstrait et a posteriori (juste au moment de la promulgation, ou après l’application), qui porte sur la conformité du droit fédéral ou du droit d’un Länd à la LF, la loi pouvant être antérieure à la LF. Il peut être politique (art. 93 LF = saisine par le gouvernement fédéral, un gouvernement de Länd, ou 1/3 des membres du Bundestag) ou judiciaire (art. 100 LF) = le tribunal est saisi par un juge quand il considère qu’il y a inconstitutionnalité d’une loi ou quand un individu soulève l’inconstitutionnalité de cette loi. C’est alors une procédure d’exception d’inconstitutionnalité, qui n’est possible qu’en présence d’un litige concret. Le tribunal est alors saisi en premier et dernier ressort.

Le recours peut aussi être constitutionnel : une requête individuelle quand il y a atteinte vraiment directe par la loi à l’un des droits fondamentaux de l’individu. Un délai d’un an à partir de la mise en vigueur de la loi, est prévu pour faire ce recours. Très rare.

– sur l’application de la loi (art. 93 LF) : on retrouve le recours constitutionnel, mais il faut d’abord avoir épuisé toutes les voies de recours internes ordinaires. C’est un contrôle indirect de la loi, qui permet de contrôler l’ensemble du système judiciaire. Ce sont les recours les plus nombreux.

* Etendue et techniques de contrôle :       – les limites du contrôle : le tribunal constitutionnel n’est pas une Cour de Cassation (ne tranche pas les problèmes de droit soulevés au cours de l’affaire), ni une Cour Suprême (ne tranche pas les faits du litige) et doit respecter le pouvoir de décision ou d’appréciation du législateur (ne lui dit pas ce qu’il faut faire).

– l’étendue du contrôle : le tribunal a étendu son contrôle en développant 3 grandes méthodes d’interprétation : l’interprétation extensive de la LF (il donne une portée beaucoup plus large que prévue à certaines dispositions de la LF), l’interprétation constructive de la LF (il a dégagé des principes fondamentaux, pourtant non inscrits = le principe de sécurité), et les directives d’interprétation (il déclare une loi constitutionnelle sous réserve d’une certaine interprétation).

* L’effet de ces décisions : le tribunal annule l’acte inconstitutionnel avec effet erga omnes (s’impose à tous). Pour éviter les inconvénients d’une annulation, il a inventé deux autres techniques = la conformité sous réserve d’interprétation, et la déclaration d’inconstitutionnalité avec délai fixé au législateur pour modifier sa loi.

Le Tribunal constitutionnel est le rouage essentiel qui caractérise l’état allemand aujourd’hui. Il a un très grand impact juridique.

Les mécanismes du parlementarisme rationalisé.

· L’investiture du chancelier fédéral.

Art. 63 LF = il est élu par le Bundestag sur proposition du président fédéral (il est considéré comme choisissant le candidat en fonction de l’intérêt général), au SM à 3 tours par les membres du Bundestag, sans débat (pas de critique sur le choix du président).

Si le candidat proposé n’est pas élu, le Bundestag élit un chancelier, qu’il choisit lui-même (soutien nécessaire du ¼ des membres du Bundestag pour retenir la candidature) à la majorité absolue de ses membres dans les 14 jours.

A défaut d’élection, il est procédé à un nouveau tour de scrutin et celui qui obtient le plus grand nombre de voix est élu. Si le candidat est élu à la majorité des membres du Bundestag, le Président fédéral doit le nommer dans les 7 jours qui suivent le scrutin. S’il n’est élu qu’à la majorité relative, le président peut, dans les 7 jours, soit le nommer, soit dissoudre le Bundestag.

· Les rapports entre les pouvoirs.

* La motion de censure constructive (art. 67 LF) : la seule procédure par laquelle le Bundestag peut prendre l’initiative de mettre en cause la responsabilité gouvernementale. L’initiative vient d’un seul parlementaire ou d’un groupe qui dépose une motion qui invite le président à relever le chancelier de ses fonctions, et qui doit comporter le nom du successeur = un nouveau chancelier est automatiquement désigné si l’ancien est renversé. Délai de réflexion de 48H avant le vote, et il faut une majorité absolue. En cas d’échec, la motion échoue définitivement, ce qui s’apparente à un vote de confiance.

Cette procédure a été utilisée deux fois et une seule a réussi : en 1982, contre H. Schmidt, avec élection de Kohl. Le fait qu’elle soit peu utilisée montre qu’elle remplit son rôle = garantir la stabilité de l’exécutif.

* La question de confiance (art. 68 LF) : le chancelier demande la confiance du Bundestag. Délai de réflexion de 48H et vote à la majorité absolue. Un vote négatif ne contraint pas forcément le chancelier à démissionner = il peut demander au président de dissoudre dans les 3 semaines. Mais, si le Bundestag élit un nouveau chancelier à la majorité absolue, il évite sa dissolution. Le chancelier est obligé de recourir à cette pratique pour dissoudre ou mettre en œuvre l’état de nécessité législative.

Cette procédure est très peu utilisée, et elle peut être détournée = ex: en 82, Kohl a demandé de lui refuser la confiance pour dissoudre.

* La dissolution : elle a un caractère exceptionnelle. L’art. 63 LF la prévoit en cas d’impossibilité du Bundestag d’élire un nouveau chancelier, et l’art. 68 LF en cas de rejet de la question de confiance si le Bundestag ne parvient pas à élire un nouveau chancelier à la majorité absolue des voix. Dans les deux cas, il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire du président, qui dispose d’un délai assez court.

* L’état de nécessité législative (art. 81 LF) : ce mécanisme doit permettre à un gouvernement minoritaire de demeurer au pouvoir. Le chancelier ne doit plus avoir la confiance du Bundestag, qui doit être incapable de lui désigner un successeur, et il ne doit pas y avoir eu de dissolution. Le chancelier peut alors demander au président fédéral de proclamer l’état de nécessité législative. Dans ce cas, le Bundesrat peut approuver les projets du gouvernement repoussés par le Bundestag dans un délai de 6 mois.

A l’issue des 6 mois, si le chancelier est toujours minoritaire, il peut demander la dissolution du Bundestag, mais en cas de refus, il devra démissionner. L’état de nécessité législative ne peut pas être prorogé, et un chancelier ne peut l’obtenir qu’une fois au cours de son mandat. Le Bundestag peut mettre fin à cette pratique en élisant un nouveau chancelier à la majorité absolue des voix. Ce système n’a jamais été mis en œuvre.

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L’Allemagne: Un régime parlementaire rationalisé
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