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Les établissements publics.

· Définition de l’établissement public.

* Une personne morale de droit public :        – une personne morale : l’établissement public se distingue juridiquement de la personne qui l’a créé. C’est un centre d’intérêts aménagé pour être lui-même titulaire de droits et d’obligations. Il est souvent constitué d’un conseil délibérant et d’un exécutif, chargé d’exécuter les actes du conseil délibérant. Il a un budget propre, principalement alimenté par la collectivité publique à laquelle il est rattaché. Il possède en propre des biens.

– de droit public : si le législateur ne qualifie pas lors de sa création, l’établissement de public ou de privé, il revient au juge de le faire sur la base de faisceaux d’indices = il s’appuie sur le mode de création (par une personne publique ou par une personne privée), le but sur lequel l’établissement exerce son activité (activité de service public ou non), et sur la présence ou non de prérogatives ou sujétions exorbitantes du droit commun (si oui : établissement public). Toutefois, le juge peut décider de faire prévaloir les qualifications textuelles même implicites alors que les faisceaux d’indices feraient opter pour une solution contraire : le tribunal des conflits (20/11/61) a infirmé la décision d’un TA qui avait qualifié un établissement de public sur la base d’indices. Le tribunal des conflits a confirmé ces indices, mais a qualifié l’établissement de privé en raison de l’intention du législateur.

Un établissement public auquel on confère le caractère de personne publique ne peut faire l’objet de voie d’exécution pour le recouvrement des créances des particuliers, il est soustrait aux procédures de redressement et liquidation judiciaire. S’il est doté d’un comptable public, il peut recouvrer ses créances par la technique de l’état exécutoire ou de l’arrêté de débet, et peut se prévaloir de la prescription quadriennale. Ses agents peuvent être des agents publics, et ses biens sont soumis au régime de la domanialité publique.

* Une mission spéciale : ils sont généralement chargés d’accomplir une mission de service public = des services publics personnalisés. Ils ne gèrent pas tous un service public : certaines entreprises privées ont été constituées sous cette forme (les houillères de Bassin et les charbonnages de France). Certains établissements exercent aussi d’autres activités en complément de celle du service public : un lycée exerce le service public de l’enseignement public, mais peut aussi dispenser d’autres enseignements (équitation,…), pour les activités desquelles il n’accomplit pas de mission de service public, car cette activité ne présente pas un caractère d’intérêt général. Parfois, un établissement public peut ne pas exercer de mission de service public.

* Une certaine autonomie : l’établissement public ayant reçu la personnalité morale, il dispose d’une certaine autonomie de gestion, qui doit être respectée par les collectivités de rattachement en dépit de la tutelle que cette collectivité de rattachement exerce sur l’établissement public. (ex: transfert de l’ENA de Paris à Strasbourg décidé par le PM, or le texte créant l’ENA (pas de tutelle sans texte) ne prévoyait pas de transfert et l’acte du PM a été déclaré illégal). Cette autonomie est toutefois relative car en contrepartie de son autonomie de gestion, l’établissement public est soumis à un contrôle de son autorité de tutelle. Il n’y a de tutelle que dans la mesure où le texte la prévoit, et en règle générale, en matière patrimoniale, l’acceptation des libéralités par l’établissement public est soumis à une autorisation ; en matière financière, le budget des établissements publics est soumis à un contrôle étroit organisé par le décret du 30/10/1935, qui a créé un corps de contrôleur financier pour contrôler le budget des établissements publics. La tutelle est exercée par l’autorité de rattachement : soit l’état, soit une collectivité locale.

· Typologie des établissements publics.

* Les établissements publics nationaux et locaux : un établissement public national est rattaché à une personne morale de droit public (l’état), alors qu’un établissement public local est rattaché à une collectivité locale (une commune, un département, une région).

* Les établissements publics administratifs et les établissements publics industriels et commerciaux : la distinction repose sur la

mission exercée par l’établissement : une mission administrative, ou industrielle et commerciale. Pour distinguer les EPA et les EPIC, il faut se référer au texte, et quand le législateur est silencieux, le juge décide du caractère de l’EP en se fondant sur des indices résultant de l’arrêt du CE du 16/11/56 (« Union Syndicale des industries aéronautiques ») : l’objet du service, son mode de création, son mode de fonctionnement et son mode de financement. Un établissement public peut aussi exercer une double mission d’EPA et d’EPIC = un établissement public à double visage (ex : port autonome, office national de navigation,…)

* Les établissements publics territoriaux : ils sont le fruit du regroupement de collectivités locales afin de permettre de gérer au mieux leurs intérêts. Les plus nombreux sont les EP intercommunaux qui permettent de gérer en commun certaines missions. Les EP apparaissent comme des administrations spécialisées mais assez généralisées car exerçant plusieurs missions.

– les syndicats de commune : environ 17.000. Ils sont créés par arrêté préfectoral, après accord soit des 2/3 des conseils municipaux intéressés représentants plus de la moitié de la population totale, soit de la moitié des conseils municipaux représentants les 2/3 de la population totale. Le comité qui l’administre est composé de deux délégués des conseils municipaux. Il élit un bureau dont le président est chargé de représenter le syndicat dans la vie juridique. Ils sont chargés d’exécuter une pluralité de missions (= Syndicat Intercommunal à VOcation Multiple) ou une seule (= Syndicat Intercommunal à Vocation Unique). Ils assurent des taches d’alimentation en eau, de traitement des ordures ménagères, de lutte contre l’incendie, de gestion d’installations sportives ou de loisirs, de crèches, de maisons de retraite, de transport en commun,…

– les districts : ils ont été institués par l’ordonnance du 5/1/59 = ce sont des établissements publics regroupants les communes d’une même agglomération. Ils sont créés par arrêté préfectoral et sont gérés par un conseil composé de délégués des conseils municipaux selon une proportion fixée par l’acte de création. On trouve un bureau et un président chargé d’exécuter les décisions du conseil et de  représenter le district dans la vie juridique. Il gère des services publics intercommunaux à la place des communes du district : les services publics du logement et de lutte contre l’incendie. L’acte créant le district peut le charger d’accomplir d’autres services publics.

– les communautés urbaines : elles sont destinées à répondre aux besoins de coordination et d’unité des administrations pluri-communales dont la population est supérieure à 20.000 habitants. Elles sont 10 aujourd’hui. Création par la loi du 31/12/66 ou par décret sur l’initiative des conseils municipaux intéressés. Elles sont administrées par un conseil de communauté dont les membres sont élus par les conseils municipaux intéressés. Elles ont des attributions importantes car outre celles que les communes peuvent décider de leur confier, la loi leur transfère les compétences attribuées aux communes en matière d’action de développement économique, de construction et d’entretien des locaux scolaires, l’activité de lutte contre l’incendie, l’alimentation en eau, la collecte des ordures ménagères, les transports urbains, et la voirie. Elles apparaissent comme des communes fédérales = un système d’administration à deux étages.

– les communautés de communes et de villes : innovation de la loi du 6/2/92 = nouvelle version des syndicats de commune. Elles sont créées par arrêté préfectoral sur demande des communes, mais il faut une agglomération de plus de 20.000 habitants. Elles sont administrées par un conseil élu par les conseils municipaux participants. Elles ont deux missions imposées : l’aménagement de l’espace rural et urbain, et le développement économique, auxquelles elles doivent ajouter une troisième mission choisie dans une liste établie par la loi.

· Le régime juridique des établissements publics.

* La création des établissements publics : l’article 34 de la constitution réserve au législateur la compétence pour créer les nouvelles catégories d’établissement public. Le conseil constitutionnel a décidé le 18/7/61 qu’il fallait 3 conditions pour rentrer dans une même catégorie = le même caractère (administratif ou industriel et commercial), le rattachement à une même collectivité, et des spécialités étroitement comparables. Une nouvelle décision du 5/12/89 a supprimé la première condition.

* Les règles d’organisation et de fonctionnement applicables aux établissements publics :         – les EPA sont principalement soumis à un régime de droit public pour leur organisation et leur fonctionnement. En cas de litige, le juge administratif est compétent.

– les EPIC sont placés très largement sous un régime de droit privé surtout pour leurs activités (relation avec usagers, fournisseurs, personnels : pas des fonctionnaires). En cas de litige dans l’exercice de l’activité de l’EPIC, le juge judiciaire est compétent. Toutefois, leur organisation et les rapports qu’ils entretiennent avec leur autorité de tutelle sont largement soumis au droit public : si les agents des EPIC sont des agents privés, les chefs de service et l’agent comptable (s’il a la qualité de comptable public) sont des agents de droit public.

Les personnes privées gérant un service public.

= la gestion déléguée : technique qui consiste à confier la gestion d’un service public à un organisme qui dispose de la personnalité morale, notamment une personne morale de droit privé (association loi de 1901, syndicats professionnels, société mutualiste,…). Cette gestion déléguée peut résulter d’un contrat de délégation de SP, résultant de la loi ou d’un acte administratif unilatéral de l’autorité administrative compétente. Les organismes privés assurant la gestion d’un SP sont souvent des organismes empruntant leur forme juridique à des organismes classiques de droit privé (des associations = fédérations sportives), mais ce sont parfois des syndicats professionnels, des sociétés mutualistes, des sociétés anonymes. Dans d’autres hypothèses, le SP est délégué à une personne privée nouvelle créée dans l’acte (ex: les groupements de défense contre les ennemis des cultures). Cette solution a été consacrée par le CE.

· La consécration jurisprudentielle de la délégation de service public administratif à des personnes privées.

* L’arrêt Caisse Primaire « Aide et protection » : CE, 13/5/1938. Il a estimé que les Caisses sont des organismes privés chargés en vertu des dispositions législatives et réglementaires de l’exécution d’un SPA = le SP des assurances sociales. Introduction de la notion d’organisme privé chargé de gérer un SPA.

* L’arrêt Monpeurt : CE, 31/7/1942. Pour lutter contre la pénurie due à la guerre, le législateur a créé par la loi du 16/8/40 des comités d’organisation chargés de l’organisation de la production industrielle de manière à atténuer les effets de la pénurie. Le CE s’est déclaré compétent pour examiner une décision prise par l’un des comités, cette décision étant de caractère administratif, car les comités d’organisation ont une mission d’intérêt général et de SPA.

* L’arrêt Magnier ou arrêt des hannetons : CE, 13/1/1961. Les mouvements de défense créés pour lutter contre la prolifération des hannetons étant des groupements sous la forme de syndicats professionnels de la loi de 1904, ce sont des personnes privées placées sous le contrôle étroit de l’administration et soumis à agrément administratif. Le CE a qualifié l’activité de ces groupements de SPA dont la gestion est confiée, sous le contrôle administratif, à des organismes de droit privé. Le CE considère que les décisions prises pour l’exécution de ce service présentent le caractère d’acte administratif relevant de la compétence de la juridiction administratif.

· Le régime juridique applicable.

Les personnes privées sont en principe soumises au droit privé. Le droit public y est tout de même présent = les personnes privées chargées de gérer un SPA peuvent prendre des actes administratifs unilatéraux (= une prérogative de droit public).

Quand une personne privée gère un SPIC, toutes les décisions prises sont en principe soumises au droit privé. Mais les règlements relatifs à l’organisation du SP sont soumis au droit public (arrêt du Tribunal des conflits du 15/1/68).

Les entreprises publiques.

Elles constituent une catégorie d’institutions administratives spécialisées, mais ce n’est pas une catégorie originale car les entreprises publiques prennent la forme soit d’un EPIC soit d’une personne privée dans la mesure où ce sont souvent des SA à capital public majoritaire. Toutes ces entreprises ont en commun de disposer de la personnalité juridique et de bénéficier de l’autonomie financière. Ce sont toutes des instruments d’exploitation industrielle et commerciale.

· La notion d’entreprise publique.

C’est une entreprise, mais particulière car elle appartient au secteur public.

* Le secteur public :    – son origine peut être de deux natures = une création directe par la loi ou une nationalisation.

Création directe par la loi : la plupart ont été créés directement par l’état sous la forme d’un établissement public (le CEA le 18/10/45, le réseau ferré de France le 13/2/97, la Poste = un EPIC créé le 2/7/90, à partir de l’administration des Postes déjà existante) ou d’une SA : il s’agit alors le plus souvent d’une transformation à partir de services déjà existants (Imprimerie Nationale, érigée en SA dont l’état détient 99.96% du capital le 31/12/93, après son extraction des services du ministère des finances ; France Telecom en 96).

Les nationalisations : elles se traduisent par le transfert, négocié ou décidé unilatéralement, d’entreprises du secteur privé au secteur public. Pour les décisions unilatérales, le législateur est compétent (art. 34 de la constitution de 58), et est en principe libre de nationaliser, mais en vertu du préambule de 46, il est obligé de nationaliser tous biens, toutes entreprises dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un SP national ou d’un monopole de fait. Le plus souvent, les nationalisations sont dictées par des motifs tenant à un mélange d’idéologie hostile au capitalisme privé et à une volonté de restructurer certains secteurs de l’économie.

– l’étendue du secteur public était importante puis elle a connu une période de déclin avec les privatisations de 1986. L’étendue du secteur public a beaucoup diminué notamment dans le secteur concurrentiel (banque, assurance,…). Y demeure la Banque de France (depuis 45), EDF-GDF (depuis 46) et la SNCF.

* L’appartenance au secteur public : un établissement public est une personne publique. S’il a la forme juridique d’une société, le CE estime qu’il appartient au secteur public quand la majorité du capital appartient à une ou plusieurs personnes publiques, ou à une ou plusieurs entreprises du secteur public.

· Le régime juridique des entreprises publiques.

Elles sont en principe soumises aux règles du droit privé (leurs personnels sont régis par le droit du travail), mais certains personnels d’un service public sont régis par le droit public (statut de fonctionnaire. Ex: la Poste). Les entreprises publiques sont gérées conformément aux lois et usages du commerce : leur contentieux relève de la compétence du juge judiciaire. La gestion des services publics est soumise à un contrôle spécifique de la part du gouvernement et de la Cour des Comptes. Des règles d’organisation communes à la plupart de ces entreprises ont été édictées par la loi du 26/7/83 relative à la démocratisation du secteur public.

Les AAI.

Le phénomène de prolifération des AAI est récent = depuis les années 70. C’est le fait conjugué de l’apparition de nouveaux besoins dans nos sociétés et de l’inadaptation des structures administratives classiques pour satisfaire à ces besoins.

· L’identification des AAI.

Ce ne sont pas des juridictions car elles n’ont pas le pouvoir répressif = leurs décisions ne sont pas revêtues de l’autorité de chose jugée et elles ne relèvent pas du contrôle de cassation de l’un ou l’autre des deux ordres de juridiction. Ce sont les structures internes d’une personne publique existante, qui est le plus souvent l’état. Elles sont donc représentées en justice par lui.

* Des autorités : c’est une instance, un organisme qui dispose de compétences propres et qui peut agir dans le cadre de ces compétences par le biais d’actes = des décisions, avis, recommandations, sanctions,…

* Administratives : elles ont un caractère administrative car elles sont chargées d’accomplir une ou plusieurs fonctions administratives. Dans l’exercice de cette mission, elles peuvent prendre des actes administratives unilatéraux, susceptibles de faire l’objet d’un contentieux devant les juridictions administratives.

* Indépendantes :    – à l’égard de l’exécutif. Cette idée d’indépendance n’est consacrée par la constitution qu’en faveur de l’autorité judiciaire (art. 64). Elle est normalement exclue à l’égard de l’administration (art. 20). Malgré tout le conseil constitutionnel (17/1/1989) a consacré la constitutionnalité de la création des AAI de façon discrète = il a affirmé l’existence des AAI, qui sont donc reconnues implicitement conformes à la constitution.

Cette indépendance a été consacrée du point de vue      – organique : les personnes nommées ne se sentent pas dépendantes des personnes qui les ont nommé en raison de nombreuses garanties. Ils sont ainsi inamovibles, le mandat est souvent assez long et non renouvelable, et il y a un régime de nombreuses incompatibilités. En fonction de la présence de ces garanties et de leurs étendues, on mesure le degré d’indépendance des AAI.

– fonctionnelle : dans l’exercice de leurs missions, les autorités ne doivent pas être dépendantes. Elles ne sont donc pas soumises à un régime de tutelle. Toutefois, elles n’ont pas la maîtrise de leurs moyens financiers, ainsi la CNIL est rattachée du point de vue financier au ministère de la justice. Elles agissent au nom de l’état et si elles causent des dommages, la responsabilité de l’état est engagée. Ce n’est donc qu’une indépendance relative.

– à l’égard du juge. Les AAI doivent être indépendantes pour assurer leurs missions, y compris à l’égard du juge. Mais dans un état de droit, il est normal que les décisions de ces autorités soient soumises à un contrôle juridictionnel. En principe, les AAI sont donc soumises au contrôle du juge, mais parfois le législateur ne le précise pas. Le Conseil constitutionnel (19/9/86) a affirmé que toute AAI est soumise à un contrôle de légalité. Le juge compétent est en principe le juge administratif, mais le législateur peut déroger à ce principe en donnant le contentieux d’une AAI à une juridiction judiciaire.

· Les attributions des AAI.

* Un pouvoir d’influence : les AAI peuvent émettre des avis et faire des recommandations aux pouvoirs publics. L’avis peut être facultatif, obligatoire ou conforme.

* Un pouvoir décisionnel : elles peuvent prendre des décisions individuelles = le pouvoir de donner ou refuser des autorisations, nommer des personnes à certaines fonctions, régler une consultation,… Elles peuvent aussi prendre des règlements = des décisions générales et impersonnelles. Le conseil constitutionnel (28/7/89) a estimé que la dévolution du pouvoir réglementaire à une AAI est possible mais elle doit être limitée qualitativement et quantitativement.

* Un pouvoir de coercition :     – les pouvoirs d’investigation permettent d’obtenir les informations nécessaires à la conduite de leurs missions. Le législateur autorise souvent les AAI à recueillir d’elles-mêmes les informations auprès des entreprises et administrations. Parfois, aucun secret ne leur est opposable. Elles peuvent procéder à des enquêtes sur pièce et sur place.

– les pouvoirs de sanctions permettent à des AAI de participer à la répression pénale en en facilitant la mise en œuvre = elles peuvent constater des infractions et en dresser PV, saisir le parquet pour qu’il déclenche l’action publique, donner leur avis au juge pénal,… Elles peuvent disposer d’un pouvoir répressif direct = prononcer des sanctions personnelles privatives de droit.

· Un exemple d’AAI = le médiateur de la République.

Cette AAI a été instituée par la loi du 3/1/73 et a reçu cette qualification de la loi du 13/1/89. La loi de 73 la qualifie d’institution indépendante : le CE, 10/1/81 l’a qualifiée de AAI.

* Statut personnel : il est nommé pour 6 ans par décret en conseil des ministres. Les crédits nécessaires à l’exercice de sa mission sont rattachés au budget du PM. Il est irrévocable, inamovible et son mandat n’est pas renouvelable. Il ne reçoit  aucune instruction.

* Les attributions : son rôle est de régler les litiges entre l’administration et les administrés = il s’agit d’un rôle de relais à l’action du juge. Il peut effectuer des recommandations pour régler les différents dont il est saisi, faire des propositions pour améliorer le fonctionnement des organismes administratifs, proposer des mesures ou suggérer des modifications pour améliorer les textes juridiques existants,… Il peut saisir d’un plainte une juridiction répressive, prononcer des injonctions contre un organisme public qui ne se soumet pas à une décision de justice. Il présente un rapport au président de la République et au parlement dans lequel il fait le bilan annuel de son activité = c’est une autorité administrative car ses décisions sont susceptibles de faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir devant le juge administratif.

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