· La police administrative consiste à assurer le maintien de l’ordre public en prévenant de tels troubles ou en y mettant fin. Elle passe par : – l’édiction de normes juridiques, le plus souvent pénalement sanctionnées. Le décret du 14/3/1986 précise que « constituent des contraventions, les infractions aux décrets et arrêtés de police légalement faits ». Ce peut être un règlement, une décision individuelle (saisie de journal, suspension de permis de conduire,…)
– des actes matériels : surveillance d’une manifestation, barrage,…
· Son but est le maintien de l’ordre public. CE, 1986 Ngako Jeuga : distinction entre ordre public et intérêt public.
· L’activité de police administrative : – ce sont des actes généraux : seulement des actes unilatéraux.
CE, 23/5/1958 Amoudruz : une commune concède l’exploitation de sa plage à un particulier. Pour le CE, la commune demeure responsable de la sécurité des baigneurs. La police administrative ne se délègue donc pas.
– ce sont des actes qui ne créent jamais de droits.
– la responsabilité de l’administration du fait des actes de police est particulière.
– elle peut être exercée au nom de diverses personnes publiques.
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Section 1 : La notion de police administrative.
§1 : Police administrative et police judiciaire.
La police judiciaire consiste à rechercher, constater des infractions pénales, à en identifier les auteurs, et à les livrer à la justice. Elle présente donc un caractère répressif.
La police administrative consiste à prendre des mesures en vue de faire respecter l’ordre public en général.
A/ Distinction des deux notions.
Il y a deux intérêts : – le contentieux de la police administrative relève du JA (régularité, réparation des dommages), celui de la police judiciaire relève de la juridiction judiciaire (régularité, réparation des dommages).
– la responsabilité des opérations de police judiciaire incombe à l’État ; celle des opérations de police administrative peut incomber à l’État, aux communes, ou aux départements.
Þ Pour les distinguer, le juge se réfère au but de la décision ou de l’opération : s’il y a une relation avec une infraction pénale déterminée, il s’agit d’une opération de police judiciaire (CE, 11/5/1951 Baud), sinon, il s’agit d’une opération de police administrative (CE, 7/6/1951 Dame Noualek).
Une infraction déjà commise : elle constitue une opération de police judiciaire.
Une infraction sur le point d’être commise : en cas de relation avec l’infraction, ce sera une opération de police judiciaire (TC, 27/6/1955 Dame Barbier : des policiers informés qu’une infraction va se commettre, organisent une opération dans le but de prendre les malfaiteurs en flagrant délit = opération de police judiciaire).
Une infraction possible : TC, 15/7/1968 Consorts Tayeb : un agent de police interpelle un individu dont l’attitude laisse penser qu’il va commettre un délit. L’individu s’enfuit et le policier le tue = opération de police judiciaire.
Une infraction est supposée : TC, 18/5/1981 Consorts Ferran : un agent de police demande la mise en fourrière d’une voiture en stationnement irrégulier. En fait, le stationnement est régulier : opération de police judiciaire.
Si plusieurs actions de police concourent à la production du dommage : TC, 1978 Société Le Profil : on prend en compte les opérations de police essentiellement à l’origine du dommage.
B/ Le rapport des deux notions.
Les mêmes autorités administratives peuvent agir au titre des deux polices : le préfet est une autorité de police judiciaire et une autorité de police administrative. Le maire et ses adjoints sont aussi officiers de police judiciaire.
Une voiture mise en fourrière : la décision relève de la police judiciaire ; une fois en fourrière, c’est une opération de police administrative.
TC, 5/12/1977 Demoiselle Motch : le conducteur d’une voiture force un barrage (opération de police administrative). Un policier le prend en chasse et tire, blessant la passagère : opération de police judiciaire.
§2 : Pouvoir de police et forces de police.
A/ Distinction des autorités de police et des personnels de police.
Les autorités de police sont des autorités administratives qui ont reçu le pouvoir de prendre des mesures de police administrative. Les personnels de police sont des agents d’exécution de ces mesures.
La confusion peut exister : « la police d’une ville a été étatisée » : soit le maire a été dessaisi d’une partie de son pouvoir de police administrative au profit du préfet, soit le personnel de police relève d’un corps de fonction de l’État.
B/ Les personnels de police.
Le personnel civil de police relève – soit de l’État : la police nationale (statut spécial de fonctionnaires) et les CRS.
– soit des communes : police municipal et gardes champêtres.
Le personnel militaire de police est sous l’autorité du ministère de la défense : la gendarmerie (élément territorial = gendarmerie départementale fixe ; élément mobile : va où on a besoin d’elle) et l’armée.
§3 : Police administrative générale et polices administratives spéciales.
A/ Les buts de la police administrative générale.
C’est un but d’ordre public, mais plus précisément la loi du 5/4/1884 définit la police municipale comme ayant pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Cette disposition est traditionnellement interprétée comme impliquant 3 buts distincts de la police administrative générale : la sécurité (limiter les risques d’accidents), la salubrité (limiter les risques de maladie) et la tranquillité (limiter les risques de désordre : bruit,…)
Autres buts possibles : – l’esthétique. Une jurisprudence ancienne a admis qu’une mesure de police administrative générale soit prise dans ce but : CE, 1938 Société Renault ; CE, 1941 Compagnie Nouvelle des Chalets de nécessité. CE, 18/2/1972 Chambre syndicale des Entreprises Artisanales du Bâtiment de Haute Garonne ne l’admet plus.
– la moralité publique : – CE, 18/12/1959 Société les films Lutétia : interdiction d’un film en raison de son caractère immoral, et des circonstances locales particulières.
– CE 1995 Commune de Morsang-sur-Orge : obligation de respect de la dignité de la personne humaine (lancer de nains). Les circonstances locales particulières ne sont pas exigées.
– la protection des individus contre eux-mêmes. Crim, 20/3/1980 et CE, 22/1/1982 Association Auto Défense ont reconnu la légalité du décret rendant obligatoire le port de la ceinture de sécurité, car elle réduit les conséquences financières des accidents de la circulation. Ces deux décisions ne répondent donc pas à la question : la protection des individus contre eux-mêmes ne semble pas être un but de police administrative générale.
B/ Le particularisme des politiques administratives spéciales.
Une différence de but : la police des publications étrangères a un but plus large que la police administrative générale. De même que les polices des sites et monuments, de la chasse, de la pêche côtière,…
Un but identique mais un régime juridique ou une procédure de mise en œuvre différente : la police des édifices menaçant ruine relève du maire, qui peut prescrire des travaux nécessités par les conditions de sécurité ; …
Un but identique mais l’autorité compétente n’est pas la même : la police des étrangers relève du ministre de l’intérieur ; la police des gares et aérodromes relève du préfet et non pas du maire ; …
Section 2 : Les autorités de police administrative.
§1 : Les autorités de police administrative générale.
A/ Les autorités étatiques de police.
A l’échelon central, il s’agit du Premier Ministre, et par exception du Président (décret en Conseil des ministres, et utilisation de l’article 16) ; au niveau départemental, il s’agit du préfet ; au niveau communal, il s’agit du maire pour les mesures de sûreté générale.
B/ Les autorités locales de police.
Au niveau du département, depuis la loi du 2/3/1982, le président du Conseil général a des pouvoirs de police affairant à la gestion du domaine départemental.
Au niveau communal, il s’agit du maire. Depuis la loi du 7/1/1983, la police de la tranquillité publique s’agissant de rassemblement de personnes ou de manifestations a été ôtée au maire et relève du préfet.
§2 : Les autorités de police administrative spéciales.
Elles sont diverses et dépendent la plupart du temps de l’État : le ministre de la culture, le ministre de l’intérieur, le préfet, le maire, les doyens de faculté,…
§3 : Le concours entre les autorités de police.
Il s’agit des hypothèses où plusieurs autorités de police peuvent intervenir.
A/ Entre autorités de police générale.
CE, 18/4/1902 Commune de Néris-les-bains – CE, 8/8/1919 Labonne – CE, 23/10/1959 Doublet : l’autorité de police locale peut prendre des mesures plus rigoureuses que celles de l’autorité supérieure.
B/ Entre autorités de police générale et spéciale.
Il doit s’agir des mêmes buts : le législateur a exclu dans certains cas toute concurrence : la police des gares et des aérodromes a été confiée au préfet au lieu du maire. Le CE en a tiré les conséquences : CE, 20/7/1935 Etablissements S.A.T.A.N.
Le concours est possible dans certains cas : la police spéciale du cinéma (ministre de la culture) autorise la projection de films sur tout le territoire, mais le maire peut interdire la projection du film dans sa commune si des circonstances locales le justifie (CE, 18/12/1959 Société les films Lutétia). Le JA vérifie l’existence des circonstances locales, et en leur absence, il annule la décision du maire : CE, 23/2/1966 Société Franco London Films.
3 cas : – utilisation des pouvoirs de police générale possible, alors que le maire aurait dû user de son pouvoir de police spéciale : CE, 1959 Société les films Lutétia. L’intérêt est de permettre une meilleure adaptation aux circonstances locales.
– la carence du maire dans l’exercice de son pouvoir de police spéciale justifie que le préfet se substitue à celui-ci en utilisant ses pouvoirs de police générale, même si ce dernier ne dispose pas d’un pouvoir de police spécial visant à protéger la situation déterminée : CE, 1991 Commune de Narbonne.
– quand la police spéciale a été exercée de façon insuffisante, la police générale peut être utilisée dans les conditions visées par la jurisprudence Labonne.
Quand l’autorité spéciale n’utilise pas son pouvoir, l’autorité générale peut intervenir à sa place : CE, 22/12/1978 Union des chambres syndicales d’affichage.
C/ Entre autorités de police spéciale.
Chaque police agit dans le cadre de son pouvoir spécifique.
Section 3 : Le pouvoir de police administrative.
§1 : Les mesures de police.
A/ La réglementation.
Ä Organisation de l’activité privée. Ex : stationnement permis, mais le règlement aménage des horaires,…
Ä Soumission de l’activité privée à une déclaration préalable. Il faut mettre au courant l’autorité de police. Cette règle n’est applicable aux activités constituant l’exercice d’une liberté que si une loi l’a prévu (sauf application de la théorie des circonstances exceptionnelles).
Ä Organisation d’un régime d’autorisation préalable : interdiction de principe de l’activité des particuliers, sauf autorisation. Pour la jurisprudence, cette règle est inapplicable aux libertés publiques quand elles sont garanties par la constitution ou la loi. Quand elle s’applique, l’autorité de police est tenu de respecter l’égalité des citoyens devant la loi : CE, 22/6/1951 Daudignac – CE, 2/4/1954 Petronelli.
Ä Interdiction pure et simple de l’activité : la jurisprudence distinguait les libertés publiques reconnues et les autres. Aujourd’hui, cette distinction n’a plus cours.
CE, 15/12/1961 Chiarette : une mesure d’interdiction ne se justifie légalement que s’il existe un motif impérieux d’intérêt général.
B/ Les mesures individuelles.
CE, 20/1/1956 Brionnet : elles ne peuvent être prises à titre initial, sauf dans des cas de circonstances exceptionnelles, ou s’il existe une obligation.
C/ L’obligation de prendre des mesures de police.
Deux hypothèses : – quand la réglementation de police existante ne se suffit pas à elle-même. L’autorité de police doit alors prendre des mesures la précisant. Ex d’application : CE, 14/12/1965 Doublet (entre deux autorités de police générale) ; CE 1935 Société Narbonne (entre une autorité de police spéciale et une autorité de police générale).
– une autorité de police peut être obligée de prendre une mesure à titre initial : CE, 23/10/1959 Doublet (une réglementation) – CE, 21/6/1968 Dame Spiagerri (une mesure individuelle).
Le juge annulera le refus de prendre une mesure obligatoire, et sur le terrain de la responsabilité, en cas de préjudice dû au refus, il pourra y avoir réparation : CE, 29/11/1963 Ecarot – CE, 13/5/1983 Dame Lefebvre.
§2 : La mise en œuvre du pouvoir de police.
Le principe de légalité est applicable aux mesures de police : le principe du respect de l’égalité des citoyens devant la loi, et la considération du but de la mesure de police.
A/ Pouvoir de police et nature de l’activité atteinte.
Le contrôle du juge tient compte de la nature de l’activité atteinte.
Pour une activité illicite, l’autorité de police a tout pouvoir pour la rappeler, la préciser, ou la sanctionner.
Pour le reste, une jurisprudence ancienne aboutissait à moins protéger les activités constituant de simples facultés que celles de mise en œuvre d’une liberté publique : elle admettait que l’autorité de police puisse discrétionnairement autoriser, interdire ou réglementer la possibilité de manifester dans la rue. Pour limiter les possibilités d’atteinte aux libertés publiques, il distinguait les processions traditionnelles (annuelles) des autres (CE, 19/2/1909 Abbé Olivier). Une jurisprudence récente revient à faire passer d’un coté à l’autre beaucoup de mesures de police : elle considère que tout ce qui concerne les cortèges, manifestations,… relève de la liberté de manifester. Les mesures de police sont donc étroitement examinées (CE, 21/1/1966 Legastelois).
B/ Pouvoir de police et nécessité.
Ä Les mesures prohibées en principe : – CE, 1951 Daudignac : une autorité de police ne peut pas prendre de réglementation que seule la loi peut imposer. Ex : subordonner l’exercice d’une activité à une autorisation préalable.
– l’autorité de police ne peut pas imposer les moyens par lesquels une réglementation peut être respectée (sauf quand seul ce moyen est possible pour la faire respecter).
Ä Les conditions de la légalité de la mesure de police : – le but d’ordre public.
– la mesure doit être nécessaire, c’est-à-dire adaptée (justifiée par les circonstances locales) et proportionnée (en parfaite adéquation avec les faits qui la justifient = une mesure moins rigoureuse ne doit pas être possible pour assurer aussi la protection de l’ordre public).
· Le principe de proportionnalité a été appliqué par CE, 1909 Abbé Olivier, et généralisé par CE, 1933 Benjamin.
CE, 21/1/1966 Legastelois : la mesure est légale, car elle seule pouvait maintenir l’ordre public.
CE, 29/7/1997 Préfet de Vaucluse : ordonnance de sursis à exécution (souvent annulation par le TA), car d’autres moyens moins rigoureux peuvent assurer la protection de l’ordre public.
Þ Le contrôle du juge est un contrôle de proportionnalité, et non pas un contrôle restreint car les mesures de police peuvent limiter l’exercice des libertés publiques.
· L’activité n’est pas nécessairement illicite : CE, 1995 Commune de Morsang-sur-Orge (lancers de nains) : une mesure de police peut interdire ou restreindre une activité licite. Pour les activités illicites, le juge pénal est compétent.
Ä L’interdiction générale et absolue : le contrôle du juge se fait au cas par cas sur le caractère général et absolu de la mesure. La jurisprudence se contente de mesures trop générales et absolues : certaines mesures d’interdiction totale sont autorisées (CE, 1995 Commune de Morsang-sur-Orge), et certaines mesures en apparence trop générales et absolues sont légales car elles sont limitées dans le temps et dans l’espace. TA Pau, 1995 : la mesure d’interdiction de la mendicité sans borne dans l’espace ni dans le temps est illégale.
Pour déterminer si un acte de police est légal, le juge doit donc examiner très concrètement les circonstances de l’action : – les circonstances de lieu : une même mesure de police sera légale dans un lieu et illégal ailleurs.
– les circonstances de temps : il faut tenir compte de la période dans laquelle la mesure s’applique (théorie des circonstances exceptionnelles) mais aussi de l’heure : CE, 26/12/1930 Abbé Tisseire : un maire ne peut pas interdire la sonnerie des cloches dans la journée (liberté de culte) mais il peut l’interdire la nuit (tranquillité publique).
CE, 23/11/1951 Société Nouvelle d’imprimerie : une interdiction d’exposer un journal sur tout le territoire n’est pas proportionnée.
CE, 13/3/1968 Epoux Leroy : une interdiction peut être légale, si aucun autre moyen n’existait.
C/ Pouvoir de police et contrôle du juge.
Le contrôle est forcément subjectif, et il peut y avoir des divergences. TA Nice, 26/3/1975 Quillon infirmé par CE, 16/6/1976 Ville de Menton : la divergence de solution est incompréhensible, car c’est matière à subjection.
En matière de police, la légalité englobe l’opportunité : la justification concrète des mesures de police englobe des considérations d’opportunité.
Le juge administratif examine l’idée de nécessité pour savoir si la mesure est légale ou non. Quand le juge pénal apprécie la légalité d’une mesure de police, il fait comme le juge administratif. Crim, 10/7/1957 : le juge pénal regarde si la mesure est nécessaire et proportionnée.
CC, 12/1/1977 Loi sur les fouilles des véhicules : des dispositions de la loi sont censurées, car elle permet des fouilles en l’absence de réelle nécessité.